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Recensions

Compte-rendu de : Claudine Offredi, Françoise Ravoux (Dir.), La notion d’utilité sociale au défi de son identité dans l’évaluation des politiques publiques, Paris, Ed. l’Harmattan et la Société Française de l’Evaluation, 2010

Laurence Ould Ferhat

Texte intégral

1Le cheminement de ce livre collectif consiste à mettre à l’épreuve de l’évaluation des politiques publiques une notion forgée ailleurs, dans le champ de l’économie sociale et solidaire, en regardant comment elle « résonne » dans d’autres champs de savoir et jusqu’où elle est mobilisable pratiquement en évaluation.

Concevoir l’utilité sociale

  • 1  Jean Gadrey, L’utilité sociale des organismes de l’économie sociale et solidaire, une mise en pers (...)

2Comme c’est souvent le cas des représentations qui circulent dans l’espace public, l’utilité sociale est une notion floue, molle, attrape tout, insaisissable et indéfinissable. Son sens n’est pas stabilisé, sans contenu préétabli, mais il fait l’objet d’une construction continue. Parler d’utilité sociale est donc toujours un exercice interprétatif. La signification de l’utilité sociale est sans cesse réajustée à la fois par le dialogue entre les disciplines qui s’en réclament et la discussion démocratique entre les acteurs qui portent cette notion. Ainsi elle ne peut se stabiliser que provisoirement comme une convention de langage, reposant sur un accord sur le sens ou plutôt un compromis qui remporte une certaine adhésion du sens commun. Jean Gadrey dans un travail cité qui fait référence1, parle de « convention sociopolitique » définie en fonction des rapports de force idéologiques. L’utilité sociale dépend des représentations mobilisées à un moment donné en opposition à d’autres systèmes de valeurs concurrents. Remarquons que la notion ne définit pas un état, une situation (le bien-être) mais une dynamique d’amélioration de cette situation, c’est un processus de transformation sociale vers un progrès social.

3Dans son sens générique, qui est aussi celui des politiques « d’intérêt public », l’utilité sociale concerne la réponse aux besoins sociaux et sociétaux, la contribution au bien commun, le bénéfice social (i.e. pour le corps social), la plus-value sociale, le « mieux-être social », « mieux vivre ensemble », l’accroissement de la qualité de la vie, l’efficacité sociale des programmes, leur impact social. Elle consiste en la délivrance de biens immatériels, de « biens protégés » (P.N. Giraud) pour la satisfaction de besoins humains non couverts par le marché et qui rejoint des enjeux de cohésion sociale. La définition retenue dans l’ouvrage est celle de Jean Gadrey dans un rapport qui a fait référence (op.cit.) :

4« Est d’utilité sociale l’activité d’une organisation qui a pour résultat constatable et pour objectif explicite (…) de contribuer à la cohésion sociale (notamment par la réduction des inégalités), à la solidarité et à la sociabilité et à l’amélioration des conditions collectives du développement humain durable dont font partie l’éducation, la santé, l’environnement et la démocratie » (p. 42).

5Le sens « originel » de la notion vient de l’économie sociale et solidaire, c’est une notion fiscale qui justifie des exonérations d’impôt pour les associations : non lucrativité, désintéressement et utilité publique. Les auteurs font remarquer que la définition fiscale est négative : les associations d’utilité sociale s’adressent à ceux qui ne peuvent pas payer et que l’on protège du marché. A l’aune du système de valeur actuel, l’utilité sociale est la notion des perdants du marché. Ajoutons qu’elle connaît la même dévalorisation que la notion adjacente de cohésion sociale, grand concept des programmes européens, le plus souvent réduite à sa dimension d’inclusion des populations « exclues ». L’idée du livre est aussi de ré-universaliser la notion vers une utilité plus publique que strictement sociale.

6Au-delà de cette définition fonctionnelle, la signification de la notion ne peut se comprendre qu’en rapport avec des notions connexes et il est nécessaire de parcourir le champ sémantique de l’utilité sociale pour voir comment opèrent ces subtiles différenciations entre des concepts plus établis, qui font naître le sens. La notion se rapproche de celle, juridique, d’intérêt général, mais elle est plus concrète car elle n’est pas portée par l’Etat mais par des acteurs locaux, socialement situés. D’où un jeu possible sur les mots entre un « intérêt général territorialisé » ou un « intérêt général généralisable » (p.119).  Pour les économistes, l’utilité sociale rejoint les concepts familiers d’intérêt ou d’utilité dans une version collectivisée (versus utilité individuelle comme poursuite de l’intérêt personnel). L’intérêt collectif ou l’utilité collective peuvent être définis comme l’optimisation du bien-être. La notion est plus individualisante que celle d’utilité sociale car l’utilité collective en économie est une agrégation d’utilités individuelles et il peut y avoir des conflits d’utilités. La notion est paradoxale car la prospérité sociale ne se réduit pas à la dimension utilitariste prônée par les économistes au travers de la satisfaction, individuelle ou collective, des « envies » et « préférences ».

7Les auteurs défendent la thèse qu’accolée au qualificatif Social, l’utilité s’émanciperait de la théorie économique classique. Elle perdrait ses accents économicistes pour élargir le champ des motifs d’action au-delà de la maximisation des désirs : liberté, capacité d’action, possibilité de choix, pouvoir d’agir, empowerment…. Elle s’insère ainsi dans les théories économiques alternatives qui proposent de nouveaux instruments de mesure de la richesse (Stiglitz, Sen). C’est une hybridation paradoxale en quelques sortes - une utilité qui serait non instrumentale - à partir d’un oxymore avec deux termes contradictoires comme l’est par exemple le développement durable.

8Ainsi épuré de l’utilitarisme néoclassique, le registre de l’utilité sociale se centre alors sur la question du sens, des finalités, de la pertinence et des effets sociaux des politiques publiques. C’est la prise en compte du social (au sens de sociétal) dans les politiques publiques. Pour les auteurs la dimension Sociale est la grande oubliée des politiques publiques et ils souhaitent réhabiliter cette catégorie Du social, comme dimension humaine des politiques publiques. Elle dépasse l’intérêt pour le seul secteur social qui prend en charge les malheurs humains. Le regard porté sur l’action publique ménage alors une large place aux enjeux moraux des activités sociales. Ce qui est en jeu serait la réactivation des « valeurs d’humanité (notions de bien-être de la population et de sa soutenabilité), d’équité (accès aux prestations de santé ou d’éducation) et de solidarité qui, comme le rappelle Edgard Morin cité dans l’ouvrage, constituent avec la responsabilité « des sources éthiques vitales pour toutes les vies et sociétés humaines ».

9L’utilité sociale renvoie également à l’idée de développement social local qui concerne l’action globale des politiques publiques sur un territoire avec la mobilisation d’acteurs multiples et la participation des habitants auxquels on reconnaît une capacité d’agir. La relation d’aide personnalisée n’est plus la seule forme valorisée et laisse la place à une intervention plus diffuse (par exemple des actions collectives de sensibilisation ou de prévention) actionnée par une diversité d’acteurs institutionnels enchevêtrés, qui négocient en permanence leur cadre d’action pour arriver à des compromis instables.  

L’utilité sociale comme posture évaluative autre que la performance ? Le pari théorique

10L’utilité sociale, notion essentiellement descriptive, peut-elle devenir une notion plus normative et incarner un registre évaluatif original, proche d’une « démarche qualité à visée sociale » (p. 22) ? Peut-on importer cette notion à l’évaluation des politiques publiques pour en faire une approche évaluative au même titre que la performance gestionnaire qui est devenu le modèle dominant ?

11C’est par différenciation (par exemple du secteur marchand) que se définit le mieux ce registre. Il se distingue en ce qui nous concerne plus directement de celui de performance gestionnaire. La performance dans son sens habituel, calqué sur le raisonnement économique des entreprises, est basée sur une logique financière d’optimisation des ressources en vue de minimiser les dépenses et de maximiser les gains. Les moyens déployés en vue de résultats socialement bénéfiques ne peuvent alors se concevoir que dans un rapport d’efficience à des coûts maîtrisés, voire à des économies réalisées dans le cadre de plans d’optimisation. Une autre définition moins connue de la performance est encore proposée dans l’ouvrage par B. Perret, qui oppose la simplification de la réalité opérée par la performance dans un but d’aide au pilotage, à la complexité inhérente à l’évaluation qui aurait un ancrage plus politique :

« La performance se mesure en comparant un résultat à un objectif simple, univoque et ciblé. Elle n’a de sens qu’en référence à une vision simplifiée et « instrumentale » des finalités d’un organisme – typiquement, la production d’une prestation bien identifiée. Par contraste, l’utilité sociale relève d’un questionnement plus large et ouvert prenant en compte la diversité et le caractère systémique des effets produits par une activité sur son contexte social. Elle ne relève donc pas d’une responsabilité gestionnaire, mais d’une responsabilité de type politique » (p. 46).

12Les indicateurs quantitatifs sont des systèmes de codage qui aboutissent à reconstruire la réalité à partir de ses éléments maîtrisables et donc à en occulter d’autres pans comme par exemple les déterminants structurels, par exemple les contextes de vie des ressortissants. Cette reconfiguration de la réalité à partir de ces critères quantifiables peut générer des erreurs de jugement et parfois dévoyer les fondements d’une politique publique au service d’objectifs absurdes. C’est ce que relève Faouzia Perrin à propos des politiques de santé publique et de leur « référentiel libéral et curatif ». Le droit à la santé constitutionnel se serait ainsi perverti dans l’après-guerre dans une politique d’accès au soin et de gestion de parts de marché pour l’économie de la santé, occultant l’aspect fondamental des déterminants sociaux de santé (p.137).

13Ce regard grand angle qui englobe les effets inattendus autrement dit les externalités, permet une autre « transgression » (p.29) par rapport à la performance et son évaluation « par rapport aux objectifs » : celle de réinterroger la pertinence des objectifs qui peuvent être remis en question et redéfinis. Est rappelée ici la dimension critique de l’évaluation qui n’est pas qu’une évaluation de conformité. C’est au fond, nous disent les auteurs, une discussion sur la valeur des programmes qui doit être menée et sur ce qui justifie leur bien-fondé, valeur toute relative aux principes normatifs qui dictent le jugement.

14L’utilité sociale est un registre congruent avec « l’évaluation à la française », une certaine conception de la qualité défendue par ailleurs par la Société Française d’évaluation  : qualitative, pluraliste, démocratique, participative, interactive ; qui intègre les parties prenantes dans le débat contradictoire sur la valeur, qui conçoit le rôle actif des systèmes d’acteurs et des réseaux, qui réinterroge les finalités, qui nécessite un débat, de la délibération sur la pertinence de l’action publique, de la négociation sur les enjeux (« confrontation d’opinions collectives contrastées »).

15Les auteurs insistent particulièrement sur l’implication à l’évaluation des différents acteurs concernés par un dispositif d’utilité sociale. Ce n’est pas anecdotique car chaque acteur, en privilégiant un aspect de l’utilité sociale qui lui est chère exprimera ainsi un système de valeur propre.  L’évaluation pourra alors intégrer la relativité des points de vue et des sensibilités. L’exemple de l’insertion par l’économique cité dans l’ouvrage est très parlant à cet égard. Pour les financeurs l’utilité sociale se résumera au retour à l’emploi, tandis que les professionnels parleront d’autonomisation ou de ré-affiliation sociale, quand enfin les bénéficiaires entendront pouvoir d’achat et dignité.

L’utilité sociale comme critère d’évaluation ? Expérimentation.

16Mais dire que l’on veut faire de l’évaluation autrement ne suffit pas à donner consistance à cet ailleurs de l’évaluation. Autrement dit se pose le problème de l’opérationnalisation de ce concept attrape-tout : peut-on faire d’une conviction partagée une notion opératoire,  applicable au champ de l’évaluation ? Comment qualifier cette contribution d’utilité sociale, quelle formulation adéquate à des finalités politiques ? Au nom de quoi et comment la mesurer ? Comment jauger l’atteinte d’un objectif d’utilité sociale ? Avec quels outils conceptuels et méthodologiques ? Quels critères et quels indicateurs empiriques ?

17On donnera un seul exemple d’outil conceptuel. Certains courants de la pensée économique, ceux qui intègrent le critère d’équité à côté de celui d’efficacité, peuvent appuyer l’opérationnalisation de la notion en décomposant le contenu de l’utilité sociale (p.133). En effet l’utilité collective pose ce problème à l’économie, qu’elle ne peut pas être la somme des utilités individuelles car celles-ci sont contradictoires (ex. en développement durable réduction du danger nucléaire ou réduction du danger climatique). Ainsi on ne peut pas mesurer l’efficacité des politiques par leur capacité à améliorer le sort d’un individu donné ou d’un groupe spécifique mais par leur contribution à l’intérêt général. Comment définir alors cette utilité collective, équilibrée, par rapport aux conflits d’intérêts ? Un choix de société doit être fait en hiérarchisant les utilités spécifiques pour décider sur lesquelles il faut agir en priorité. Ces utilités deviendront alors l’affaire de tous. Mais il faut également inclure dans la boucle les enjeux secondaires par la théorie de la « pareto amélioration » : améliorer l’enjeu le plus élevé dans le classement sans détériorer les enjeux les plus faibles.

18L’ouvrage en question donne des pistes de mise à l’épreuve de la notion en présentant des exemples d’application. Par exemple on mesurera l’efficacité de la médiation par le non-retour au conflit. En plus d’éléments de méthodes d’évaluation toujours utiles, quantitatives ou qualitatives (comme l’évaluation clinique individualisée p.215), il fournit l’illustration de registres concrets d’utilité sociale mobilisés par les associations, les CAF, les Conseils Généraux ou les observatoires, et de leur traduction en indices empiriques dans des référentiels (ex. de référentiel des structures de médiation sociale p.68). Parmi les registres qui reviennent le plus souvent on trouvera le lien social (capital social comme participation aux réseaux sociaux), la citoyenneté (démocratie), la reconnaissance (estime de soi, considération sociale, image de soi, confiance en soi), les contributions économiques indirectes (coûts évités), la tranquillité publique, les innovations transposées (les compétences développées par les habitants).

19Avant de mesurer une évolution, il faut pouvoir décrire un état au travers d’une étude. Le livre propose un détour par des « indicateurs de situation » ou « indicateurs d’observation », et non directement d’évaluation, élaborés par exemple dans des observatoires locaux. Les indicateurs de description renseignent des informations de base qui objectivent l’état de la société sur les volets sociaux et environnementaux mais ne vérifient pas directement la réalisation des objectifs politiques. Ils peuvent néanmoins informer la construction de critères de jugement. Par ex. nouveaux indicateurs de richesse, indicateurs sociaux, sociétaux ou de développement durable.

« La principale fonction des indicateurs sociaux n’est pas le suivi direct et le contrôle de l’efficacité des programmes et des politiques, mais un éclairage plus large de la société et la fourniture d’une information de base qui nourrit le processus d’élaboration des politiques de manière plus indirecte » (Heinz-Herbert Noll cité par Bernard Perret, p. 230).

20Ces indicateurs sont des traductions précises et quantifiables de notions vagues qui sont toujours peu ou prou les valeurs fondamentales qui motivent les politiques publiques : justice sociale, réduction des inégalités sociales, cohésion sociale, mixité sociale, lien social, qualité de vie, attractivité des territoires, bien-être, solidarité envers les déshérités, participation sociale et citoyenneté démocratique, reconnaissance etc. Ces grands principes « d’arrière-plan » peuvent être conçus comme des croyances nécessaires au fonctionnement du service public. Ils correspondent, dans « l’arbre des objectifs », cet incontournable des référentiels d’évaluation, aux objectifs généraux, ou méta-objectifs qui seront ensuite déclinés en objectifs spécifiques puis en objectifs opérationnels. S’interroger sur des indicateurs globaux de cohésion sociale semble être ainsi un détour indispensable pour, comme le dit Bernard Perret « constituer une grammaire du bien commun, un vocabulaire de référence pour discuter des effets sociaux des politiques et autres actions collectivement organisées » (p. 50). D’où la nécessité de construire, entre acteurs d’un même territoire, des référentiels partagés basés sur des indicateurs communs, mais relativement ouverts afin que chacun puisse les ré-accommoder dans l’optique de construction collective de l’utilité sociale qui cherche à éviter le principe des batteries d’indicateurs prêts à l’emploi.  

21Dans l’idée d’évaluer autrement la politique de la ville avec une logique de développement social urbain, une expérience grenobloise menée sur une dizaine d’années est relatée par Hélène Clot (p.153). Cette aventure a conduit à spécifier des « indicateurs de richesse » dans l’observation des territoires de la politique de la ville, pour mettre en avant leurs ressources non-économiques, et des facteurs « cohésifs » comme par exemple le capital social (densité des réseaux). C’est un changement de perspective important par rapport au regard misérabiliste généralement porté sur ces quartiers « relégués ». Ces indicateurs, qui supposent une importante opération de construction sociale pour traduire en chiffres des faits sociaux, ou pour transfigurer du qualitatif (l’image d’une société bonne) en quantitatif, proposent « d’autres manières de compter » et sont ainsi capables de rivaliser avec des indicateurs de performance. Les données initiales ont ainsi été rassemblées en trois grappes d’indicateurs qui concernent la citoyenneté, le bien-être ou la qualité de vie et l’attractivité des territoires. Ces thématiques ont ensuite été déclinées en dimensions par exemple pour la citoyenneté : vitalité démocratique et citoyenne, vitalité associative, vitalité participative, comportements civiques etc. Ces dimensions sont ensuite informées par des indicateurs empiriques comme la candidature sur les listes électorales ou le taux d’inscription sur les listes électorale concernant la vitalité démocratique.

Conclusion

22Le livre nous mène vers un enseignement intéressant tiré avant tout des évaluations associatives, en substance que l’utilité sociale d’une structure dépasse souvent les objectifs explicites de cette structure, notamment tels que prévus par les financeurs. Et Hélène Duclos de réaffirmer la « différence entre les finalités d’une structure et son utilité sociale » et la nécessité d’élargir la focale dès qu’il s’agit d’utilité sociale (p. 62). Cela rejoint la différence plus classique en évaluation entre mesure des effets directs par rapport à des objectifs simples, précis, chiffrables et mesure des impacts sociaux plus globaux et des externalités. Dans un autre passage (p.79), Christine Dauzié fait la distinction dans le même sens entre « évaluation administrative » (efficacité, cohérence, efficience, performance – « excellence gestionnaire » - effectivité) et « évaluation critique » (pertinence éthique, satisfaction des usagers). Evaluer l’utilité sociale revient donc d’emblée à se lancer dans une entreprise ambitieuse qui semble aujourd’hui en décalage avec la crise de l’Etat social et les modes de gestion actuels qui confèrent à un rétrécissement de la sphère d’intervention des politiques publiques. Pour autant suggère le livre, c’est aussi de bataille d’idée dont il s’agit, de la défense d’un idéal politique de ce qui est juste et ne l’est pas (p.265), et se saisir concrètement de la grammaire de l’utilité sociale est une manière de légitimer un ordre de valeurs souhaitables différent de celui qui domine. Une relégitimation des valeurs d’humanité qui se paie de réelles acrobaties argumentatives pour justifier un droit d’existence face à l’inhérence des valeurs marchandes.

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Notes

1  Jean Gadrey, L’utilité sociale des organismes de l’économie sociale et solidaire, une mise en perspective sur la base des travaux récents, rapport de synthèse pour la DIES et la MIRE, 2004.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laurence Ould Ferhat, « Compte-rendu de : Claudine Offredi, Françoise Ravoux (Dir.), La notion d’utilité sociale au défi de son identité dans l’évaluation des politiques publiques, Paris, Ed. l’Harmattan et la Société Française de l’Evaluation, 2010 », Socio-logos [En ligne], 6 | 2011, mis en ligne le 29 avril 2011, consulté le 28 septembre 2016. URL : http://socio-logos.revues.org/2538

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Auteur

Laurence Ould Ferhat

Conseil général de la Seine-Saint-Denis, laboratoire Printemps (UMR 8085), louldferhat@cg93.fr

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    Paru dans Socio-logos , 8 | 2013
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