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Actualité du RT 40 : L’innovation institutionnelle – Dossier coordonné par Frédérique Giuliani et Yves Bonny

Les fonctionnaires participatifs : les routines d’une innovation institutionnelle sans fin(s)

Guillaume Gourgues

Texte intégral

  • 1  Dans ce sens on peut considérer l’instauration du suffrage universel comme un processus d’innovati (...)

1Saisi depuis les règles du jeu politique, le thème de l’innovation se présente souvent comme une rhétorique stratégique, indispensable à la construction d’un leadership politique. Ainsi, pour Murray Edelman, si tout gouvernant est absolument contraint par l’orthodoxie que lui impose sa position, il lui est indispensable de se présenter comme un innovateur : « En général, les dirigeants sont conduits à respecter le statuquo : tel est le prix à payer pour accéder au pouvoir et le conserver, même s’il importe aussi que le conformisme soit masqué par une dramaturgie rhétorique et gesticulatoire donnant une fausse impression d’innovation » (Edelman, 1991, p.105). Cette perspective démystificatrice, bien que séduisante, ne considère que très faiblement les effets matériels et institutionnels de cette rhétorique. Or, l’observation de discours fortement ancrés dans une rhétorique de l’innovation, telle que la réforme de l’Etat par exemple, montre très explicitement que le souci d’innover en matière de gestion publique conduit à d’importants réagencements des acteurs, des rapports de force et de répartition des ressources (Bezès, 2009). D’autres travaux ont par ailleurs insisté sur la nécessité de considérer l’innovation comme un processus collectif, incrémental, pouvant affecter les formes institutionnelles et les configurations d’acteur (Pierson 2000 ; Alter, 2000). L’innovation apparait ainsi comme une séquence de réinvention des institutions, celles-ci se reconfigurant autour d’innovations apprivoisées1, créant une forme d’irréversibilité (Boudon, 1999). Comment, dès lors, étudier le lien entre la vigueur d’une rhétorique de l’innovation et le processus de concrétisation institutionnelle qui en découle ?

2En réponse à cette question, notre article propose d’étudier le processus d’ancrage institutionnel d’une innovation, en focalisant notre attention sur les acteurs intermédiaires (en l’occurrence administratifs) chargés de mettre en application et de matérialiser une velléité innovatrice, afin d’en tirer des pratiques institutionnelles concrètes. Le cas d’étude retenu pour ceci concerne la mise en œuvre de dispositifs de participation publique au sein de quatre conseils régionaux français entre 1986 et 2010. La « démocratie participative » constitue un exemple caractéristique des rhétoriques innovatrices, largement diffusées dans la sphère politique. Considérée comme un totem de la grammaire politique locale, largement dépolitisée (Paoletti, 1997 ; Arnaud, Pasquier & Le Bart, 2006), la démocratie participative n’en demeure pas moins incarnée dans l’adoption de différents dispositifs, revendiqués comme autant d’exercices en acte de la participation publique. Il s’agit donc ici d’étudier la nature du processus collectif et institutionnel d’innovation découlant de la rhétorique innovatrice, afin d’en saisir les rouages et les règles.

  • 2  Cette « faisabilité » est par ailleurs liée au souci de l’évaluation : ainsi, de nombreuses public (...)

3En quoi la démocratie participative peut-elle être envisagée comme une innovation institutionnelle ? En raison, principalement, de son ingénierie. En effet, des dispositifs sont qualifiés de « participatifs » précisément parce qu’ils reposent sur un ensemble d’innovations, les distinguant des procédures décisionnelles habituelles. Ainsi, un budget peut être considéré comme « participatif » à partir du moment où sa gestion innove en matière de public (qui participe ?) de procédures (comment participer ?) et d’impact (à quoi participer ?). Parmi les innovations les plus emblématiques, on peut citer la (ré)introduction de formes de tirage au sort, de techniques spécifiques d’animation de délibération, de procédures de confrontation entre élus, techniciens et public, des systèmes de vote, d’expression des opinions ou de suivi des effets de la participation. Chaque dispositif peut alors être considéré comme une « innovation institutionnelle faisable » (Feasible institutionnal innovations – Fung & Wright, 2003), reposant sur des procédures spécifiques2.

  • 3  Nous empruntons la notion d’ « institution régionale » à Olivier Nay (1997). Celui-ci considère en (...)

4A partir de cette entrée par l’ingénierie de l’innovation, notre approche se distingue des travaux menés sur ces innovations participatives sous l’angle de l’écart entre théorie et pratique de la participation (Barnes, Newman & Sullivan, 2007) ou sur l’impact de ces innovations sur la culture politique d’un pays, tant du côté des élites que de la population (Hug, 2005). Nous porterons d’avantage notre attention sur les processus d’innovation au sein même des institutions ayant adoptés ces dispositifs participatifs, à savoir les conseils régionaux français3. Quels sont les acteurs en charge de la mise en œuvre des dispositifs participatifs ? En quoi consiste leur action et quelle en est la portée ? Pour répondre à ces questions, nous proposons d’aborder la démocratie participative par un angle relativement peu exploré : celui des professions, des métiers et du travail public qu’elle génère. En effet, si la participation a souvent été pensée dans sa confrontation aux logiques administratives, qu’elle remet potentiellement en cause (Moynihan, 2003), l’émergence de divers dispositifs participatifs soulève également la question de l’encadrement administratif destiné à assurer la conduite des innovations institutionnelles qu’elle produit.

  • 4  Nous avons intégré l’équipe administrative en charge des questions de démocratie participative au (...)

5En nous appuyant sur une vingtaine d’entretiens semi-directifs conduits entre 2007 et 2009 auprès d’agents administratifs chargés du suivi de dispositifs participatifs dans quatre régions françaises ayant adopté des dispositifs participatifs depuis 1986 (Bourgogne, Nord-Pas-de-Calais, Ile-de-France et Rhône-Alpes) et une période d’observation participante au sien d’une administration4, nous souhaitons explorer le rôle et l’influence des agents administratifs dans l’implantation des innovations institutionnelles liées au thème de la démocratie participative. Notre propos sera le suivant : pour exister et perdurer dans le temps, les innovations institutionnelles doivent être apprivoisées et garanties par les agents intermédiaires dont le travail et la capacité d’adaptation constituent l’élément central du processus d’ancrage institutionnel. Pour autant, leur activité ne garantit jamais une intégration institutionnelle complète : en revenant sur l’impérieuse nécessité de l’invention des métiers de la participation (1) et la primauté des tâches de gestion sur les activités de suivi des effets, de définition et d’évaluation (2), nous monterons que les innovations institutionnelles courent le risque de n’exister que pour elle-même, sans être l’objet d’une réappropriation collective.

I- Les incertitudes professionnelles du processus d’innovation 

  • 5  Ce pluralisme théorique réside dans des différences de rapport entre observation micro du travail (...)
  • 6  Le travail public régional est défini par Michel Catlla comme un processus, « une suite d’initiati (...)

6Avant de nous engager dans une analyse empirique du travail public de la démocratie participative, il convient de resituer notre étude dans les avancées récentes de la sociologie du travail administratif, et plus spécifiquement du travail administratif local. En effet, au-delà de l’étude de l’influence des élites administratives dans la conduite politique des collectivités locales (Roubieu, 1999 ; Mourizen & Svara, 2002), un ensemble de travaux avance l’idée selon laquelle les cadres intermédiaires de la fonction publique territoriale occupent une position stratégique dans la conduite de l’action publique. En s’intéressant à la substance des pratiques administratives, au-delà de leur place dans les configurations d’acteurs (Lascoumes, 1999 ; Dubois, 2004), ces travaux ont permis de dégager, malgré un pluralisme théorique persistant5, un constat commun : les fonctionnaires « ne doivent plus se contenter de « fonctionner » dans une bureaucratie où tous leurs actes seraient prédéfinis, mais doivent investir des réponses adaptés pour que la finalité de l’action soit atteinte » (Jeannot, 2008, p. 123). Cette approche de l’administration par le travail administratif a ainsi révélé une autonomisation croissante du travail des fonctionnaires, observable dans la gestion de la relation-client (Warin, 1993), dans la qualification juridique des situations réelles (Garapon, 1993) ou dans l’apparition d’un travail de médiation sociale (Astier, 2007). Dans le cas de l’administration publique régionale française, les travaux de Michel Catlla (2007) ont éclairé le rôle essentiel des fonctionnaires dans la construction d’un dispositif d’action publique régionale en matière d’emploi : le « travail public »6 généré par ce dispositif consiste dès lors à assurer des missions de conviction des acteurs locaux, permettant de les enrôler et de rendre effective la mise en œuvre du dispositif d’action publique. Sans l’intervention de ces fonctionnaires, la concrétisation de l’action publique régionale serait mise à mal.

7L’enseignement capital de ces travaux est que cette autonomie n’est plus considérée comme une anomalie ou un effet latent. Comme le note Gilles Jeannot, « l’existence de ces marges de manœuvre est associée à la quête d’efficacité de l’action publique » (Jeannot, 2008, p. 138). Le travail administratif acquiert alors une dimension « stratégique », qui a pour conséquence immédiate d’alourdir la charge de travail : on demande aux fonctionnaires de s’impliquer dans la réalisation de l’effectivité du droit et des injonctions politiques et par là même de travailler plus, de démultiplier leurs activités, en ayant « tout simplement plus de choses à faire » (Jeannot, 2008, p. 139). Cette nouvelle définition du travail administratif est perceptible jusque dans les logiques de recrutement par concours, qui tendent à favoriser « la « motivation », ou encore l’implication au travail, d’une part, l’« autonomie » et l’« adaptabilité » d’autre part », et ainsi « imposer de nouvelles normes comportementales supposées garantir l’efficacité de l’action publique » (Biland, 2010, p. 187). Les métiers d’encadrement de la fonction publique sont donc considérés comme des « métiers flous » (Jeannot, 2005), où les agents doivent inventer chemin faisant les pratiques professionnelles correspondant aux vastes injonctions qui constituent bien souvent l’ossature de l’action publique locale. Apparait alors un paradoxe : le sens et l’orientation de ces professions restent définis de manière descendante mais laissent d’importantes marges de manœuvre aux agents les obligeant à inventer le contenu de leur activité.

8En nous appuyant sur cette perspective, nous souhaitons montrer que l’existence et l’activité même d’une délégation administrative chargée de la démocratie participative au sein des administrations régionales confirme cette analyse stratégique : en l’absence de cadres professionnels fixes, les agents administratifs doivent effectivement inventer les contours des « métiers » de la participation publique. Cette analyse, même limitée aux cas des conseils régionaux français, entend faire écho aux évolutions des « métiers publics » de la démocratie participative dans son ensemble.

1) Les fonctionnaires régionaux de la participation : des rapports différenciés à l’innovation

9Depuis la fin des années 1980, les quatre conseils régionaux étudiés voient se développer en leur sein un contingent toujours plus important de fonctionnaires en charge des dispositifs de démocratie participative. Dans les quatre régions étudiées, on constate l’existence de deux groupes de fonctionnaires territoriaux mobilisés sur la question : les administrations gestionnaires de dispositifs (souvent sectoriels), d’une part, et les administrations spécialisées, d’autre part. Ces agents, aux profils sociologiques hétérogènes, se distinguent dans leur rapport professionnel à l’innovation ; anecdotique chez les premiers, beaucoup plus centrale chez le seconds.

10Premièrement, un ensemble d’agents administratifs se voient confier la gestion d’un dispositif participatif ciblé, en plus d’autres charges administratives liées à leurs activités sectorielles. L’innovation participative ne constitue pas un enjeu central dans leur activité, dont ils balisent les principaux cadres à l’extérieur de l’impératif d’innovation. Les dispositifs de concertation d’usager des transports ferroviaires, nommés comités de ligne TER (Gourgues 2011) sont gérés selon cette logique en Rhône-Alpes : les chargés d’axe ont la responsabilité de plusieurs comités de ligne, qu’ils doivent organiser (ordre du jour, animation, compte-rendu), en plus de leur activité usuel de travail technique en matière de transport. En Nord-Pas-de-Calais et en Bourgogne, la logique est quelque peu différente : des agents disposant de formation technique dans le domaine des transports ont la charge exclusive de tous les comités de ligne. Leur mission est de coordonner le dispositif avec le reste des missions assurées par d’autres agents de la même direction du conseil régional. Le cas de l’Ile-de-France est encore différent, puisque les agents en charge des comités de ligne appartiennent au Syndicat des Transports d’Ile-de-France (STIF). Ces agents ont pour point commun de partager un même référentiel professionnel (ingénierie des transports) en fonction duquel ils gèrent l’innovation participative. D’autres agents administratifs sont temporairement chargés de la gestion de dispositifs, sans faire de cette gestion une attribution permanente. C’est notamment le cas lors des deux expériences de conférences de citoyens organisées en Ile-de-France (2006 et 2007), où les responsables de l’évaluation ou des politiques de recherche se sont vus attribuer des responsabilités de gestion ou en Rhône-Alpes, dans le cas de la révision du Schéma régional du Tourisme et des Loisirs ou du Schéma régional des Transports, où des chargés de mission sectoriels furent temporairement mobilisés sur la conduite de la concertation. Il est important de noter que rien ne prédestine, a priori, ces agents à prendre en charge ces innovations. Leurs missions en la matière dépendent largement de l’aléa de la répartition des tâches.

  • 7  Notons toutefois que la région Poitou-Charentes n’a pas souhaité créer un service administratif ex (...)

11Deuxièmement, un groupe plus restreints de fonctionnaires se voient confier des missions spécifiquement attachées aux innovations participatives. L’intégralité de leur activité professionnelle se définit en rapport avec cet impératif d’innovation. Or, ces agents disposent de caractéristiques communes, formant les frontières d’un groupe d’innovateurs spécialisés. Hors de nos cas d’étude, ce type de fonctionnaires existe notamment dans les régions Poitou-Charentes7, Limousin, Pays-de-la-Loire ou Lorraine et constituent un groupe d’agents régionaux explicitement recrutés pour prendre en charge la démocratie participative, à la fois par l’entremise de dispositifs précis (le plus fréquemment) et comme thématique globale d’action. L’apparition des administrations spécialisées correspond souvent à la création de délégation politique spécifique (vice-présidence en charge de la démocratie participative). Les régions Ile-de-France et Rhône-Alpes disposent d’administrations spécifiquement consacrées à la démocratie (« participative » en Rhône-Alpes, « régionale » en Ile-de-France), respectivement nommées Mission Régionale Démocratie Régionale et Jeunesse (MDRJ) et Direction de la Prospective de l’Evaluation et des Relations aux Citoyens (DPERC). La région Nord-Pas-de-Calais dispose d’un service « citoyenneté », résultant de réformes administratives successives menées depuis le début des années 1990, en charge des dispositifs participatifs hérités de la politique de la ville, qui peut être également assimilé à une administration spécialisée.

  • 8  En 2009, une des deux chargées de mission devient d’ailleurs responsable de la communication au se (...)
  • 9  Certains d’entre eux poursuivent leur carrière dans la communication publique de collectivité. D’a (...)
  • 10  Seuls quelques fonctionnaires de la région Nord-Pas-de-Calais peuvent être considérés comme attach (...)

12A la différence de leurs homologues partiellement impliqués dans la démocratie participative, les agents spécialisés disposent de ressources spécifiques leur permettant de se positionner en tant qu’agents spécialisés dans l’innovation participative. En Rhône-Alpes, la formation en matière de relation publique et/ou de communication est privilégiée : les deux agents spécifiquement en charge des questions de démocratie participative au sein de la DPERC ont des formations de journalisme, de communication et de relations publiques8. Les stagiaires recrutés dans l’équipe sont eux aussi issus d’instituts spécialisés dans la communication, ou d’Instituts d’Etudes Politiques9. En Ile-de-France, les ressources sont différentes. Les treize agents (dont quatre attachés territoriaux et six agents de catégorie B) que compte la MDRJ regroupent des militants reconvertis, des fonctionnaires territoriaux ayant transité par les services de planification de l’Etat et d’anciens responsables de communication. En Nord-Pas-de-Calais, le service citoyenneté se compose d’agents issus pour la plupart de l’action sociale, de la politique de la ville ou du développement local. Le point commun de ces agents se comprend en creux : aucun d’entre eux ne dispose d’une expérience forte en matière d’ingénierie participative. L’organisation concrète des dispositifs participatifs dans un cadre institutionnel est un exercice inconnu pour l’immense majorité d’entre eux10. Pourtant, malgré cette inexpérience, chacun est en mesure de puiser des ressources dans son parcours (d’animateur social, de communiquant, de planificateur) pour gérer ses nouvelles missions. C’est principalement sur ce groupe d’innovateur que notre attention se portera à présent, sans pour autant oublier l’implication plus ponctuelle des autres agents.

2) L’invention et le bricolage comme impératif professionnel

  • 11  Signalons toutefois que le formations universitaires en matière de participation commencent à appa (...)
  • 12  L’édition 2009 du guide des métiers de la fonction publique territoriale n’identifie aucunement ce (...)
  • 13  Les rares agents à avoir suivi ce type de séminaires se montrent relativement déçus quant à leur c (...)

13Les agents publics en charge de la démocratie participative (fonctionnaires spécialisés) ont donc pour point commun de disposer de faibles repères professionnels pour définir leurs missions. En effet, officiellement, le métier de fonctionnaire territorial en charge de la démocratie participative n’existe pas. Il n’existe pas plus de définition stabilisée de ces activités professionnelles, que de diplômes agréés11 ou de catégorie « chargé de mission démocratie participative » dans la grille de métiers publiée par le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)12. Malgré cette invisibilité juridique, quelques formations sont progressivement proposées aux agents administratifs en charge des dispositifs participatifs, témoignant de la réalité de leur existence. C’est notamment le cas de l’Ecole Nationale d’Application des Cadres Territoriaux (ENACT), organisme de formation du CNFPT, qui offre des formations intitulées « Formes et fondements de la démocratie participative » (ENACT Montpellier) ou des « journées d’étude sur la démocratie participative » (ENACT Angers). Parmi les administrations étudiées, ce type de formation rencontre pourtant un très faible écho13.

14La prise de fonction n’est pas plus un moyen de fixer les pratiques et le contenu du métier de chargé de mission « démocratie participative ». En prenant l’exemple d’une fiche de poste livrée à une fonctionnaire territoriale d’Ile-de-France lors de sa prise de fonction, il est possible de mesurer le flou entourant le contenu des missions des fonctionnaires. Dans cette fiche, il est en effet précisé que les activités principales du fonctionnaire devront se hiérarchiser comme suit : animation, suivi d’une instance, mise en place de nouvelles instances participatives (65%), instruction, préparation et rédaction des rapports à la commission permanente (20%), relations avec les partenaires de la région impliqués dans une démarche de démocratie participative (10%), participation aux colloques, séminaires, portant sur les problématiques de démocratie locale (partage d’expérience, bonnes pratiques) (5%). La fiche indique par ailleurs qu’une « formation aux questions politiques et sociales serait appréciée, tout comme une expérience probante dans l’animation d’instance participative ». En d’autres termes, l’expérience de gestion de ce type de dispositif fait figure de seule qualification réellement souhaitée pour ce poste.

15De fait, la totalité des fonctionnaires étudiés ont défini le contenu de leurs métiers au fur et à mesure de l’exercice de celui-ci. C’est le cas en Rhône-Alpes, ou la petite équipe de la DPERC puise ces références professionnelles dans les pratiques d’un prestataire extérieur dont les cadres s’avèrent bien plus stabilisés (pour une sociologie de ces prestataires, voir Nonjon, 2005). L’encadrement professionnel de l’innovation institutionnelle s’appuie donc sur des références issues du secteur privé. Ainsi, les cadres d’action de la DPERC se sont construits au fur et à mesure de la pratique d’un dispositif de mini-public délibératif. Nommée « Ateliers citoyens », cette expérience consiste à tirer au sort un panel de citoyens pour leur proposer de délibérer sur un sujet donné. Pour la première expérience, les fonctionnaires s’en remettent presque exclusivement au prestataire chargé de la mise en place de l’atelier. Cette initiation est toutefois saisie par les agents comme l’occasion de définir leur rôle dans la conduite de ce type d’expériences. La conduite du marché public ayant donné lieu à la sélection du prestataire (rédaction du cahier des charges, étude des propositions), fournit les premiers éléments de définition. La présence d’un stagiaire soucieux d’agir dans une administration où il espère trouver ses premiers débouchés professionnels joue également un grand rôle. Son implication dans le projet impacte la maitrise globale du dispositif par l’administration. Tout d’abord, le jeune stagiaire acquiert une maitrise directe de l’organisation logistique du mini-public :

  • 14  Entretien stagiaire (Rhône-Alpes), réalisé le 23/07/2007 à Lyon

Il se trouve que j’essayais de trouver ma place dans le dispositif en étant force de proposition, j’ai fini par la trouver en étant un petit peu catapulté responsable logistique en quelque sorte. En gros… enfin catapulté c’est un terme un peu fort, mais l’idée c’est que je… on m’a délégué un petit peu l’organisation pratique de ces rencontres, de ces ateliers, sachant que c’est trois week-ends qui se passent à la région, il y a de l’hébergement, il y a de la restauration, des trucs qui ont pas grand-chose à voir avec la participation citoyenne, même si c’est les conditions, en fait c’est tout ce qui est conditions indispensables à la réussite du dispositif. J’ai pu prendre conscience de l’importance de ces choses là, que je sous-estimais un petit peu quand même14.

  • 15  Le stagiaire réalise régulièrement des rapports évaluations, distincts du rapport rendu par le sta (...)
  • 16  En réponse à la question « Quelle est votre satisfaction générale sur le panel citoyen ? », 18 trè (...)
  • 17  Par exemple, un travail de type « photo-langage » a été « diversement apprécié » par les participa (...)
  • 18  Rapport d’évaluation session n°2

16Ce même stagiaire conduit également une évaluation permanente du dispositif dans le cadre de son rapport de stage15. Celui-ci réalise des questionnaires « à chaud » auprès des participants afin de recueillir leurs impressions. Chaque séance de l’atelier fait donc l’objet d’un rapport interne sur les réactions immédiates des participants, permettant d’identifier les problèmes d’une séance sur l’autre. Les réactions récoltées attestent d’une adhésion d’ensemble16, même si les avis se partagent sur les exercices proposés lors des travaux17 et des craintes exprimées quand à la tenue et la nature des débats18. Par leur intermédiaire, l’administration dresse ainsi un bilan des critiques et points positifs de la méthode engagée et alimente une vision propre du dispositif. Ce travail d’évaluation permet à la région de se constituer un stock de connaissances et de pratiques non négligeable :

  • 19  Entretien stagiaire (Rhône-Alpes), réalisé le 23/07/2007 à Lyon.

Du coup la partie évaluation a clairement été biaisée en fait. Après j’ai eu un vrai problème de positionnement. Comment est ce que je pouvais écrire un document d’évaluation alors que j’avais fait parti moi-même de l’équipe d’organisation… la question a été un petit peu résolu en disant, ce sera un document d’évaluation, mais ce sera aussi, aussi et surtout, un document témoin, un document de mémoire, un compte rendu de ce qui s’est dit, de ce qui s’est passé pendant ces réunions19.

17Sur la base de ces constats, l’administration procèdera à la sélection d’un autre prestataire pour la deuxième expérience de mini-public délibératif :

  • 20  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 13/07/2007, à Char (...)

Non mais je pense que bon ils… à la fois ils [les premiers prestataires] avaient un background méthodologique, mais ils étaient un peu comme nous, c’était la première fois qu’ils manageaient de A à Z un truc quoi. Enfin un truc, un binz de ce genre là. Donc… donc bon il y avait peut être un peu moins de professionnalisme que le deuxième prestataire20.

18L’invention progressive des tâches et du contenu des missions des agents administratifs les poussent également à mobiliser des ressources issues de leur expérience et de leur trajectoire. Une fonctionnaire d’Ile-de-France, devenue responsable du Conseil Régional des Jeunes en 2005, relate la manière dont son parcours militant se révèle très utile dans la conduite de sa mission :

  • 21  Entretien de la responsable administrative du CRJ (Ile-de-France), réalisé à Paris, le 19/03/2008.

J’ai découvert qu’en fait j’étais considérée et je m’en étais pas aperçu, comme une experte en démocratie participative. Parce que du fait de mes expériences associatives quand j’ai commencé à chercher [du travail] un petit peu ailleurs, je savais même pas vraiment que j’en avais fait de la démocratie participative. Mais dans les associations dans lesquelles je m’étais engagée et dans un certain nombre d’actions que j’avais menées c’était ça que j’avais fait en fait. Mais à une époque où ça portait même pas ce nom là21.

19Cette professionnalisation involontaire repose alors sur des savoirs-faires très concrets liés à la mobilisation des individus : dresser une liste de contact, communiquer, gérer des listes d’adhérents, organiser des réunions régulières, etc. Les agents publics observés se trouvent en permanence dans l’obligation d’inventer leur rôle et le contenu de leur mission, en bricolant entre des références empruntés aux « experts », aux universitaires, à la fonction publique territoriale ou aux militants. Les agents doivent adapter les innovations participatives aux cadres institutionnels classiques, lesquels formatent progressivement la mise en œuvre et la conduite de ces mêmes innovations.

II- L’impératif gestionnaire comme revers de l’innovation

20Le revers de cet impératif d’adaptation des innovations au cadre institutionnel régional est la réduction de l’horizon professionnel des agents à un ensemble de tâche de gestion. La dimension gestionnaire du travail administratif s’oppose à sa dimension plus stratégique, voire politique, particulièrement saillante dans le cas de la démocratie participative. En effet, de nombreux agents publics, surtout parmi les plus spécialisés, assument l’idée d’être au service de la progression des dispositifs participatifs dans leur propre institution. En Rhône-Alpes, une des deux chargées de mission affirme ainsi devoir affronter régulièrement ses collègues pour faire accepter l’idée même d’une plus-value de la participation publique :

  • 22  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 13/07/2007, à Char (...)

Je pense que grosso modo un technicien, un fonctionnaire il a peur de ce qu’il connaît pas. Donc la relation élu/technicien, il la maîtrise à peu près, il est même assez malin dans ce type de relations […] L’arrivée d’un troisième larron dans le système, dans ce trépied élu/technicien/habitant, ça c’est quelque chose qui insécurise profondément le technicien […] Donc, après ça dépend aussi de…vous avez des fonctionnaires-citoyens qui pensent que la fonction publique est pas assez ouverte, que les collectivités sont trop loin des citoyens, donc ceux là ils sont allant, ils vont nous aider, et puis vous en avez qui bloquent22.

21Certains dispositifs participatifs peuvent même être appuyés et proposés par des agents administratifs. C’est notamment le cas en Nord-Pas-de-Calais, où la proposition d’une conférence de citoyens basée sur le tirage au sort, émerge au sein même de l’administration en 2004. Imaginée dans le cadre de l’évaluation d’un dispositif participatif adressé aux quartiers de la politique de la ville (Fond de Participation des Habitants), le principe de cette conférence est validé politiquement après proposition administrative. Il en va de même pour les Budgets Participatifs des Lycées, évoqués depuis 2008 par certains agents publics, et expérimentés à partir de 2010 :

Les budgets participatifs ça fait longtemps qu’on en parle entre techniciens sans que personne ne l’incarne. Ça n’a pas été naturellement porté par le vice-président en charge de cette politique. 

Q : Vous proposez ce genre de choses ?

  • 23  Entretien du directeur de l’évaluation et de la prospective (Nord-Pas-de-Calais), réalisé à Lille, (...)

Oui, dans le petit groupe autour de l’élue en charge des questions de démocratie participative, on lui a dit ce qu’il y avait dans le paysage, et ce, qu’on pourrait faire. Mais c’est elle qui voit les élus. Moi je travaille avec elle. L’administration, en gros, entoure l’élue dans la démarche politique, mais c’est elle qui va convaincre et expliquer, et c’est elle qui fera le rapport pour… parce que je pense qu’il y aura un rapport en préparation pour discussion en séance plénière23.

22Pourtant, malgré leurs éventuelles appétences stratégiques, les activités quotidiennes des agents publics de la démocratie participative sont essentiellement gestionnaires. La primauté de cet impératif gestionnaire révèle la nature de l’activité de ces agents : ils permettent de traduire les innovations dans un langage institutionnel préexistant, de faire coïncider leur mise en place avec les règles administratives, juridiques, politiques en vigueur. Ce sont donc ces activités de gestion qui rendent possible la survie des innovations au sein même de l’institution politique et administrative.

1) La primauté des missions de gestion

23L’observation ethnographique du travail administratif attaché à la démocratie participative, doublé des résultats d’entretiens semi-directifs, révèle la prédominance de quatre missions essentielles assurées, à des degrés divers, aussi bien par les agents publics spécialisés et partiellement impliqués. Très concrètement, les chargés de mission disposant d’une délégation à la démocratie participative, centrale ou périphérique, effectuent quatre tâches récurrentes.

  • 24  Cette réalité est d’ailleurs une des principales causes des tensions apparues au sein de la MDRJ e (...)

24 Premièrement, les agents assurent des tâches relatives au suivi des populations identifiées par le biais des dispositifs : convoquer, compléter et actualiser les listes de contacts, diffuser l’information auprès de ces contacts, gérer les réclamations et les demandes les plus diverses en provenance des individus présents sur les fichiers de participants, sont des activités qui constituent une part importante du travail relatif à la démocratie participative. Deuxièmement, des tâches relatives aux activités des instances elles-mêmes : la préparation de l’ordre du jour, des comptes-rendus des réunions ou des sessions (pour les instances plénières ou les expériences délibératives), l’instruction de dossiers de subventions, comptent parmi les activités les plus répétitives et systématiques des agents administratifs chargés de la démocratie participative. Troisièmement, les aspects les plus pratiques des dispositifs constituent une autre part de cette activité professionnelle : l’hébergement, les déplacements, l’accueil, les repas, la location de salles, de micros, de sièges, de stylos et bien d’autres choses encore, font partie du quotidien des agents et constituent l’essentiel de leur tâche. Le travail logistique lié à la démocratie participative rend les missions souvent fastidieuses et suscite un certain agacement de la part des agents concernés24. Enfin et quatrièmement, une tâche de suivi des produits de la participation. Dans de très nombreux dispositifs, il revient en effet aux agents administratifs d’assurer le suivi et la prise en compte des propositions, avis, recommandations, idées exprimées par les participants lors de sessions de dispositif. Notons toutefois qu’il n’existe aucune délégation officielle pour cette dernière tâche : la plupart du temps, les agents administratifs se chargent eux-mêmes de ce suivi, faute de procédures instituées. Cette mission apparait en général pour des raisons pratiques : les demandes de suivis et de réponses sont exprimées par les participants et les agents, exposés en première ligne aux insatisfactions des participants, agissent en prévision de leurs prochaines interactions.

25Ces quatre activités orientent le travail administratif accompli au nom de la démocratie participative vers une définition évènementielle : les métiers de la participation publique se résument bien souvent à la production incessante d’évènements (réunions, rencontres, sessions, comités), mis en relation au sein d’un même processus ou disjoints. Pour chaque évènement, l’administration doit garantir la bonne réalisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs (nombre et types de participants) fixés par les responsables politiques. Les agents administratifs territoriaux ayant la charge de dispositifs participatifs consacrent ainsi la quasi-totalité de leur temps de travail à s’assurer du bon transit des fragments de population, identifiés par ailleurs, à travers les différents évènements créés. Incarnant ce poids des logiques gestionnaires, les trois agents en charge des trois dispositifs participatifs principaux du conseil régional Rhône-Alpes (Comités de Ligne, Conseils Locaux de Développement et Contrats Territoriaux Emploi Formation) affirment ainsi ne pas connaitre d’autres dispositifs que celui dont ils ont la charge :

Q : Vous avez suivi des dispositifs autres que les comités de ligne ?

  • 25  Entretien responsable des comités de ligne TER au sein de la direction des transports, réalisé le (...)

Non, j’ai pas eu le temps de suivre […] J’aurais bien aimé participer aux journées mondiales de la démocratie participative, mais y’avait la mise en œuvre du cadencement, donc c’était pas la bonne période… ça m’aurait intéressé. Parce que je suis les expériences qui sont faites dans d’autres régions, notamment en Ile-de-France, où il y a … j’avais rencontré quelqu’un qui était venu pour voir justement comment ça se passait en Rhône-Alpes, donc du coup je suis un peu ce qu’ils font là bas25.

Q : Vous avez suivi d’autres dispositifs en dehors des CTEF ?

  • 26  Entretien responsable des CTEF au sein de la direction emploi-formation, réalisé le 22/11/2007 à C (...)

Ben nous si, on a quand même… si, si, on a prêté attention bon à toute la démarche qu’y avait eu […] à moment donné, bon, l’évènement forcément… et puis après on a été sollicité sur ce qui ressortait de cette démarche. Donc on a informé et on a contribué. Nous on a beaucoup été sensible, on a aussi regardé du côté des CLD, puisque des membres des CLD font partie de nos instances CTEF, donc il y a eu des liens créés. Sur les jeunes, d’un peu plus loin, sur les forums jeunes, politiques jeunes. On a été concerté mais pas moi je me suis pas trop…26

Q : Vous avez suivi d’autres pratiques démocratie participative en dehors des CLD ?

  • 27  Entretien responsable des CLD au sein de la direction des politiques territoriales, réalisé le 14/ (...)

Alors là je suis plus… comment dire… moi ce qui, ce que je trouve, ce qui me gêne un petit peu c’est le foisonnement de tout ça et c’est un peu… quelque fois ça peut arriver sur la perte de sens, quoi. Ce que je veux dire c’est un petit peu ma crainte actuelle et c’est la raison pour laquelle sans doute je suis pas forcément très ouverte sur tout ce qui se fait, bien que je sache qu’il y a plein de choses, mais parce que moi j’ai un dispositif qui fait que je vis de la démocratie participative même si c’est pas… enfin c’est pas que de la démocratie participative, mais parce que effectivement il y a plein, plein de choses et du coup quelques fois on se dit mais pourquoi?27

26Le contenu de leurs activités, réparti en quatre éléments principaux et largement accaparée par les missions de gestion, est donc déterminé par le souci de garantir la présence concrète des populations concernées. Les agents garantissent la convocation, le confort et le suivi des populations participantes. Ils les dénombrent, les étudient, les écoutent, les conseillent, parfois les logent et les nourrissent le temps de leur passage par les dispositifs participatifs. Leur action permet de garantir que l’ouverture d’un dispositif s’accompagnera potentiellement de la présence physique du contingent de population espéré. Cette activité peut s’apparenter à la gestion de flux de populations. Les participants doivent être amenés jusqu’au dispositif et retourner ensuite là d’où ils viennent, tout en accédant aux informations sur la prochaine occasion de déplacement.

2) Routine et fragilité du processus d’innovation : l’exemple du tirage au sort

27Ces pratiques routinières et logistiques constituent souvent un point aveugle pour l’analyse de la participation publique, du fait même de leur aspect ordinaire et impensé. Pourtant, leur mise en œuvre constitue un élément tout à fait fondamental de l’existence et du maintien des innovations dans le temps et dans le giron de l’institution. Plus précisément, l’exemple des innovations participatives nous amène à souligner l’ambigüité du processus d’appropriation institutionnelle à l’œuvre. Si certains acteurs ont la charge du cadrage institutionnel de ces innovations, rien n’indique que ce cadrage coïncide avec une reconfiguration institutionnelle d’ensemble. L’innovation peut être animée, surveillée, gérée par un groupe d’agents, sans pour autant que l’institution n’intègre son existence comme un acquis et une routine. Le lien entre innovation et institution fait l’objet d’un travail permanent de mise en cohérence et de jonction, assuré, précisément par les agents intermédiaires.

28Le cas de la démocratie participative nous permet d’exemplifier cet état de fait. Concentrons-nous pour cela sur un type d’innovation participative d’un genre particulier : le tirage au sort. La sélection des participants par tirage au sort peut être qualifiée d’innovation dans la mesure où elle rompt (partiellement) avec la logique représentative qui fonde la légitimité politique d’une institution telle qu’un conseil régional. Or, l’existence institutionnelle des tirages au sort demeure plus qu’incertaine : ils ne sont employés que dans des cas extrêmement restreints, ne parviennent pas à se diffuser au sein de l’administration et menacent de disparaitre à tout instant. Leur survie dépend, en réalité, très largement de l’action de leurs responsables administratifs. En effet, aucun tirage au sort ne saurait exister ou se maintenir sans l’intervention permanente des activités routinières de l’administration. Nous pouvons distinguer trois formes de cette intervention, toutes liées aux activités de gestion évoquées précédemment : l’alerte, l’endiguement et la démonstration. En revenant sur ces trois formes d’intervention administrative, nous voulons souligner la fragilité du processus d’innovation à l’œuvre, dans sa dimension collective, incrémentale et irréversible.

  • 28  1) Enseignement secondaire général ; 2) Enseignement technologique, professionnel et agricole ; 3) (...)
  • 29  Conseil régional Ile-de-France, « Propositions pour le Conseil régional des jeunes 2007/2009 », do (...)
  • 30  « Trois collèges ont été sous-représentés : activité professionnelle / apprenti / chômage et inser (...)
  • 31  « Un fort absentéisme s’est rapidement développé, déséquilibrant la composition de départ. Bien qu (...)
  • 32  « En effet, un second mandat du CRJ dans une configuration identique induirait très certainement d (...)
  • 33  Conseil régional Ile-de-France, délibération n° CR 66-07 du 28 juin 2007. p. 11.

29Premièrement, les administrations peuvent alerter les responsables politiques sur l’éventuelle défaillance d’une innovation. C’est notamment le cas du CRJ d’Ile-de-France. L’innovation de ce dispositif de consultation des jeunes d’Ile-de-France vis-à-vis d’autres structures de ce type repose sur le mode de sélection des membres : après un appel au volontariat, les 96 premiers jeunes (de 15 à 21 ans) tirés au sort sont répartis en six collèges socioprofessionnels28, puis 44 autres tirés au sort permettent d’équilibrer les collèges, en fonction des résultats du premier tirage au sort. Or, un an après le lancement du CRJ, sa principale responsable administrative constate un absentéisme grandissant : de 122 participants lors de la séance plénière du 16 avril 2005, seulement 37 membres sont présents lors de la séance du 8 juillet 200629. De plus cet absentéisme est discriminant : les plus nombreux à participer sont les étudiants et les jeunes hommes30. La chargée de mission perçoit cette tendance comme anormalement élevée. L’administration présente alors ces constats sur l’absentéisme sous un jour dramatique31 et décide de remettre en cause l’instance et l’intérêt même du CRJ32. Réagissant à cette évaluation, les responsables politiques régionaux suivent pourtant une autre voie. Des réformes adoptées en 200733 concernent exclusivement les techniques utilisées pour attirer et maintenir les candidats au tirage au sort : adoption d’une nouvelle fourchette d’âge (16-23 ans), suppression des conseillers complémentaires, tirage au sort ponctuel pour remplacer les postes vacants (l’administration pouvant, chaque année, faire un point et une mise à jour de la participation) et création d’un groupe des conseillers associés. La remise en cause de l’instance, basée sur l’échec du tirage au sort dans la durée et portée par l’administration, est donc retraduite politiquement : si le tirage au sort ne se maintient pas, c’est qu’il n’est pas correctement équipé. L’innovation est saine et sauve, au terme d’un débat qui n’aura concerné qu’un petit groupe d’agents, dans l’indifférence générale de l’institution régionale.

  • 34  En 2006, un des membres actifs des collèges citoyens du CTEF publie un texte sur le blog crée par (...)
  • 35  Il s’agit d’un questionnaire nominatif composé de trois questions : « Pour quelle(s) raison(s) ave (...)
  • 36  Conseil régional Rhône-Alpes, Mission de conception d’animation et d’évaluation de sessions de for (...)
  • 37  Idem.

30Deuxièmement, les administrations peuvent endiguer le départ des participants en complétant la procédure innovante d’autres techniques plus discrètes et plus classiques. C’est le cas en Rhône-Alpes, où des citoyens sont tirés au sort et invités à prendre part à des dispositifs locaux de dialogue partenarial dans le domaine de l’emploi formation, intitulés Contrats Territoriaux Emploi Formation (CTEF). Les individus membres des « collèges citoyens » de chacun des 27 CTEF expriment très rapidement une forte insatisfaction : ils s’estiment lésés par un dispositif où ils ne peuvent participer véritablement, du fait de la barrière technique très forte et du manque de volonté politique des élus responsables des CTEF. Ils s’estiment cloisonnés aux marges de l’appareil institutionnel. Les citoyens désertent alors les dispositifs, certains allant même jusqu’à critiquer publiquement l’instance34. La réaction institutionnelle se limite alors à l’activisme de quelques agents spécialisés : les « tirés au sort » sont retenus tant bien que mal par la DPERC dans les CTEF. Face aux critiques, les fonctionnaires spécialisés de la démocratie participative leur donne la parole : la distribution d’un questionnaire aux membres des collèges citoyens les invitant à s’exprimer sur l’instance35 et la tenue d’une journée de formation-information permettent aux critiques de se faire entendre. Pourtant, ces griefs n’ont que très peu d’effets sur l’économie générale des CTEF. Les responsables administratifs des CTEF, distincts de ceux en charge de la démocratie participative, ne prêtent que peu d’attention à ces plaintes. En conséquence, l’administration décide de conformer les citoyens à l’instance plutôt que l’inverse. Un projet de « sauvetage » des collèges citoyens est alors mis en place, sous forme de formation proposée aux citoyens. Le principe de cette formation est adopté dans le courant de l’année 2007 et débouche sur la rédaction d’un appel d’offre, qui énonce clairement la nature du problème à résoudre : « les membres des collèges citoyens ne sont généralement pas des spécialistes en matière d’emploi et de formation » et pour assurer leur rôle, qui « consiste avant tout à ouvrir l’horizon des problématiques d’orientation, de formation, d’insertion et d’emploi, depuis leur place de citoyens « profanes » mais concernés », il semble indispensable de leur permettre d’acquérir « les connaissances techniques et institutionnelles de base, qui leur permettent de s’intégrer dans les discussions »36. L’appel à projet précise que les citoyens « doivent également se sentir à l’aise lors des réunions en termes d’assurance, de prise de parole, de formulation d’une pensée claire »37. Les 216 citoyens membres des CTEF sont donc invités à se former à l’ésotérisme du vocabulaire technique des secteurs de l’emploi et de la formation, mais également apprendre à se « comporter » dans ce type d’assemblée. L’innovation est saine et sauve, au terme d’une intervention de quelques agents, tenant d’adapter le comportement des citoyens aux règles institutionnelles.

31En lien avec cette activité d’endiguement, on observe que les administrations peuvent choisir de recourir à tel ou tel prestataire en fonction de sa capacité à garantir le maintien des populations tirées au sort, et assurer la bonne conduite de l’innovation, le plus souvent dans l’indifférence de l’appareil institutionnel. En Rhône-Alpes, la capacité des prestataires assurant l’animation des ateliers citoyens (évoqués plus avant) à maintenir un taux élevé de participants a ainsi très nettement pesé dans les préférences régionales. Durant le premier Atelier Citoyen (2006), sur les cinquante citoyens tirés au sort, douze se désistent au cours de trois sessions de travail. N’ayant que très peu de repères en la matière, l’administration ne relève pas d’anomalies. Durant le second Atelier Citoyen (2007), le changement de prestataire correspond à un résultat inattendu : sur les 50 personnes sélectionnées, 46 personnes se présentent au premier week-end (contre 38 pour l’Atelier Citoyen précédent) et 42 suivent finalement la totalité des sessions. Ce taux élevé, sans pouvoir être corrélé explicitement à la méthode, n’en reste pas moins constatable. Par la suite, l’intégralité des Ateliers Citoyens conduits en Rhône-Alpes seront confiés à ce prestataire. Sa capacité à maintenir les effectifs des tirés au sort a indéniablement joué un rôle dans cette confiance renouvelée du conseil régional. L’innovation se veut alors exemplaire, capable de démontrer sa capacité à provoquer la participation de « n’importe qui ».

32Troisièmement, les administrations spécialisées tentent en permanence de démontrer la faisabilité et l’intérêt de ces expériences de tirage au sort, dans le but de diffuser son usage au sein de l’institution. Or, les effets institutionnels de cette démonstration s’avèrent bien souvent limitées : elle ne garantit jamais que l’innovation soit reprise plus largement au sein de l’administration. Pourtant, les agents administratifs usent sans cesse de cette stratégie démonstrative. Le paradoxe d’un usage récurrent bien que limité de l’aspect démonstratif de la mise en œuvre des innovations est particulièrement perceptible dans le cas du Nord-Pas-de-Calais. Dans la région nordiste, la première expérience délibérative mobilisant le tirage au sort, menée en 2005 et portée par un groupe restreint d’agents administratifs, ne débouche pas sur une réappropriation par d’autres acteurs institutionnels. Cette « conférence de citoyen » a pour objectif d’évaluer un dispositif participatif ancien et concerne exclusivement les adminsitrations concentrant les agents les plus spécialisés en matière de démocratie participative : politique de la ville et prospective. Or ces agents, devenus promoteurs de la démarche, ne peuvent que constater le peu d’empressement de leurs collègues :

  • 38  Entretien, directeur de la prospective et de l’évaluation (Nord-Pas-de-Calais), réalisé le 09/10/2 (...)

 Mais ça fait quand même trois ans qu’on a terminé et depuis y en a pas eu d’autres. On a voulu essayer d’en mettre sur le TER etc. Mais je dirais que l’actualité de la mission de réflexion sur la démocratie participative est en train de provoquer à nouveau un effet d’intéressement sur ces questions là, et je pense que son opiniâtreté devrait permettre d’en dégager d’autres38.

  • 39  Entretien, directeur du service citoyenneté (Nord-Pas-de-Calais), réalisé le 9/10/2008 à Lille.

33Faute de pouvoir convaincre les autres services, du seul fait de la bonne marche de l’innovation, les agents administratifs ayant assuré la conduite de cette première expérience décident alors d’en assurer eux-mêmes la pérennisation, en lien avec leurs responsables politiques. Une nouvelle conférence citoyenne est donc programmée en 2009, portant encore une fois sur le cœur d’activité de ces agents (les Indices de Développement Humain). La stratégie est explicite : « Alors c’est plus facile, parce que ça concerne les deux directions qui ont déjà marché sur la première, mais ça permet d’en faire une deuxième »39. Ce type de démonstration se retrouve dans les autres régions : en Rhône-Alpes, la politique publique la plus concernée par les innovations participatives demeure la politique… de démocratie participative. Le vice-président en charge de la question, appuyé par son adminsitrations, ne cesse de « démontrer » la faisabilité des innovations : le tirage au sort est utilisé pour impliquer des « citoyens » dans la gestion d’une procédure d’appel à projet et, en 2009, l’action du conseil régional en matière de démocratie participative est soumise à la sagacité d’un mini-public délibératif, tiré au sort.

34Les innovations participatives, malgré les alertes, les endiguements et les démonstrations dont elles sont l’objet, ne parviennent pas à s’imposer au sein des institutions qui les ont vues naitre. Elles restent à la lisière des institutions. L’activité administrative conséquente (production de marchés publics, évaluations basées sur la fabrication de statistiques, connaissance fine du « marché » des prestataires de services et l’encadrement logistique) soulevée par la mise en œuvre des innovations participatives se heurtent à la faiblesse du processus de reconfiguration institutionnelle que celle-ci provoque. Les champs auquel ces innovations sont en mesure de s’étendre restent limités, et les politiques publiques régionales vivent très largement sur des modes de fonctionnement tout à fait usuels et connus.

Conclusion : la routine innovante, un processus sans fin(s) ?

35L’exemple de l’implantation institutionnelle de la démocratie participative nous permet de comprendre que le processus d’innovation n’entretient pas de lien systématique et automatique à la reconfiguration institutionnelle. L’innovation peut rester aux portes de l’institution, malgré son appropriation par quelques acteurs, qui assurent par leur capacité de création et d’adaptation son maintien dans le temps. En d’autres termes, nous souhaitons insister sur le caractère fondamentalement inachevé et fragile du processus d’innovation : loin de provoquer à coup sur un processus d’apprentissage commun, l’innovation peut nécessiter une réaffirmation permanente de sa pertinence, de son intérêt. Bien entendu, le faible recul historique dont nous disposons (une quinzaine d’années tout au plus), nous interdit d’ériger ce constat en règle d’airain. Pourtant, le cloisonnement institutionnel des innovations participatives, observé dans l’ensemble des cas d’étude, ne laisse pas présager de l’émergence d’un changement institutionnel d’ampleur. Ce que nous tenons à soulever, c’est l’absence de fin de ce processus d’ancrage institutionnel des innovations, dans un double sens du terme.

36Tout d’abord, le processus semble infini, toujours à reconduire, toujours à renouveler, sans que l’innovation n’intègre véritablement les règles routinières de l’institution. Le type d’innovation envisagé dans notre cas d’étude peut expliquer en partie cet inachèvement : les innovations participatives peuvent entrer en opposition frontale avec l’éthos et les représentations de la légitimité démocratique des acteurs institutionnels (administration, élus), expliquant ce manque d’intégration. Pour autant, les cas d’opposition explicite à ce type d’innovation sont rares. Faute de soulever des débats houleux, la démocratie participative tend à se noyer dans la forme même de l’institution politique régionale, fortement structurée autour des secteurs d’action publiques (Balme 1997). La participation devient elle-même un secteur à part entière, souvent cloisonné, ne parvenant pas à redessiner les routines institutionnelles propres à l’ensemble du conseil régional. Pour se maintenir dans l’institution, les innovations participatives doivent donc démontrer en permanence leur pertinence et afficher leur existence au sein même de l’institution.

37Ensuite, et consécutivement à l’incessante redite de l’affirmation institutionnelle des innovations, le processus brouille progressivement ses finalités aux yeux des acteurs intermédiaires en charge d’accorder le cadre institutionnel et le processus d’innovation. En effet, les aspects logistiques de la démocratie participative suscitent à eux-seuls une débauche de travail administratif. Les agents publics spécialisés sont le plus souvent en surcharge de missions, et consacrent la plupart de leur temps de travail à s’assurer que les innovations dont ils ont la charge sont en bon état de marche. Ces tâches sont souvent fastidieuses et suscitent un agacement de la part des agents concernés, certains d’entre eux étant peu à peu écrasés par l’ampleur du travail. Cet agacement n’est pas inédit : les travaux de Xavier Albanel et Michel Catlla (2009) ont insisté sur la montée en puissance d’un « malaise » dans la fonction publique territoriale, lié notamment à l’accumulation des charges de travail. L’innovation participative engage donc, elle aussi, une forte implication personnelle des agents d’exécution, qui perdent peu à peu le sens de leur mission. Dans le cas du CRJ, la chargée de mission responsable du dispositif éprouve une frustration certaine, liée à ce déséquilibre :

  • 40  Entretien de la responsable administrative du CRJ (Ile-de-France), op. cit.

Effectivement dans cette situation, aller dire, moi, j’ai envie d’aller voir ce qui se fait ailleurs, pas seulement à la région, de pouvoir plancher, participer, raccrocher des programmes de recherche, etc. J’aurai presque l’impression de me prendre pour ce que je ne suis pas. Ce qu’on me demande c’est tellement… je passe ma vie sur des tableaux Excel. Je veux bien, mais bon40.

38Une des chargées de mission responsable de la démocratie participative en Rhône-Alpes témoignent également de cette « dérive » gestionnaire, qui interroge son propre positionnement :

  • 41  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 31/10/2007, à Char (...)

Je trouve ça d’ailleurs super décevant… une approche de gestion interne, en termes de commande, de subvention, tout ce qui est un peu technique, que je ne connaissais pas et que je n’avais pas soupçonné. Et ben je me suis complètement déjà laissé submerger par ça. Parce que dès que tu veux faire une action, il faut que ce soit calé financièrement, évidement, ou juridiquement quoi. Donc si tu veux je me suis retrouvé, voilà, à monter un marché la deuxième semaine où j’étais là, à noël, il n’y avait personne […] Ha ouais, mais je suis bouffé par ça, par la gestion administrative des choses. Le moindre de truc que tu fais, il faut… ben il faut le gérer. Des frais de déplacement de citoyens, des saisies de subvention, des contrôles de factures, des… voilà41.

  • 42  La tenue récente des « Rencontres nationales professionnelles de la démocratie participative », or (...)

39Le processus d’innovation, analysée depuis les agents qui doivent en assurer, en premier lieu, la concrétisation, apparait donc comme potentiellement circulaire. Innover, encore et toujours, faire des innovations la preuve de leur possible généralisation future, sans être en mesure de saisir un processus de réagencement institutionnel concrètement à l’œuvre : c’est bien là le quotidien des « fonctionnaires participatifs ». Dans leur discours, les mêmes mots raisonnent sans cesse : la pugnacité, la patience, l’abnégation, la conviction. Les logiques portées par ce groupe de fonctionnaires, dépassant largement les frontières des conseils régionaux42, sont bien une sorte de militantisme institutionnel. Ce militantisme est tout aussi ambigu que celui des professionnels de la participation, étudiés par Magali Nonjon (2005) : à mi-chemin entre exigence de professionnalisation et engagement militant, ces agents cherchent leurs marques. Leur activité démontre que l’innovation institutionnelle n’est pas plus un processus naturel qu’un mécanisme systématique et prévisible, et qu’il repose largement sur des luttes et l’engagement de certains acteurs.

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Notes

1  Dans ce sens on peut considérer l’instauration du suffrage universel comme un processus d’innovation progressivement apprivoisé par l’ensemble des acteurs du jeu démocratique, des électeurs aux hommes politiques (Offerlé 1985 ; Garrigou 1992).

2  Cette « faisabilité » est par ailleurs liée au souci de l’évaluation : ainsi, de nombreuses publications ont proposé des grilles et des critères permettant de rapporter les pratiques participatives et délibératives les unes aux autres et d’en terminer l’impact (voir notamment Rowe & Frewer 2005 ; Fung 2006)

3  Nous empruntons la notion d’ « institution régionale » à Olivier Nay (1997). Celui-ci considère en effet l’institution régionale comme le résultat de la constitution de règles institutionnelles, intégrées aux comportements individuels des acteurs et modifiant les arènes de régulation sectorielle. Le conseil régional est considéré comme un espace politique dans lequel les règles d’action commune sont sans cesse redéfinies et intériorisées. Le processus d’innovation sera donc perçue au regard de cette définition.

4  Nous avons intégré l’équipe administrative en charge des questions de démocratie participative au sein du conseil régional de Rhône-Alpes entre juin 2007 et janvier 2008. A cette période d’observation s’ajoute le suivi d’un groupe de fonctionnaires régionaux réunis au sein de l’Association des Régions de France dans le but d’approfondir les échanges entre techniciens en charge de ces questions.

5  Ce pluralisme théorique réside dans des différences de rapport entre observation micro du travail administratif et cadre macro d’analyse. G. Jeannot identifie trois courants principaux : l’interactionnisme (voir notamment Joseph & Jeannot, 1995), l’économie des conventions (voir notamment Lafaye, 1990) et les théories de l’acteur réseau, où la construction du rapport à l’objet fait partie intégrante du mode d’être administratif (Weller, 1999)

6  Le travail public régional est défini par Michel Catlla comme un processus, « une suite d’initiative qui se heurtent aux visées des autres, une construction de représentations différentes que les acteurs tentent de coordonner pour élaborer une vision commune, une série d’inventions organisationnelles qu’il faut rendre acceptables » (Catlla, 2007, p. 204). Ce travail public comprend les activités d’innovation, d’animation et d’adaptation, permettant à la région d’agir de manière négociée et coordonnée sur les cibles de son action publique.

7  Notons toutefois que la région Poitou-Charentes n’a pas souhaité créer un service administratif exclusivement consacré à la démocratie participative (Mazeaud 2010).

8  En 2009, une des deux chargées de mission devient d’ailleurs responsable de la communication au sein de la DPERC, laissant vacant son poste de chargé de mission « démocratie participative ».

9  Certains d’entre eux poursuivent leur carrière dans la communication publique de collectivité. D’autres deviennent des agents « spécialisés » au-delà du seul conseil régional. Ainsi, un stagiaire devenu contractuel au sein de la DPERC lors de la tenue de la première expérience de mini-public délibératif (voir plus bas), rejoint en 2008 l’équipe de chargés de mission « démocratie participative » du conseil général du Val-de-Marne.

10  Seuls quelques fonctionnaires de la région Nord-Pas-de-Calais peuvent être considérés comme attachés professionnellement à la démocratie participative : en effet, de nombreux membres de l’équipe du service citoyenneté ont préalablement eu la charge de dispositifs tels que les Fonds de Participation des Habitants, adoptés dans le cadre de la politique de la ville.

11  Signalons toutefois que le formations universitaires en matière de participation commencent à apparaitre, comme la spécialisation « Ingénierie de la concertation » en deuxième année du Master de Science Politique de l’Université Paris 1.

12  L’édition 2009 du guide des métiers de la fonction publique territoriale n’identifie aucunement ce type de profil. Seuls les directeurs de communication se voient attribués la mission de « Coordination des démarches participatives et de la démocratie de proximité », in Centre National de la Fonction Publique Territoriale, Guide des métiers territoriaux, mars 2009, p. 58.

13  Les rares agents à avoir suivi ce type de séminaires se montrent relativement déçus quant à leur contenu, soulignant le décalage existant entre leurs préoccupations et la focalisation sur la démocratie participative « municipale ». Toutefois, nous ne pouvons étendre notre analyse sur ce point, dans la mesure où les agents municipaux sont beaucoup plus nombreux à suivre ces formations.

14  Entretien stagiaire (Rhône-Alpes), réalisé le 23/07/2007 à Lyon

15  Le stagiaire réalise régulièrement des rapports évaluations, distincts du rapport rendu par le stagiaire dans le cadre de son stage.

16  En réponse à la question « Quelle est votre satisfaction générale sur le panel citoyen ? », 18 très bonne, 13 plutôt bonne, deux plutôt mauvaise et 0 très mauvaise (Rapport d’évaluation session n°3).

17  Par exemple, un travail de type « photo-langage » a été « diversement apprécié » par les participants (Rapport d’évaluation session n°1)

18  Rapport d’évaluation session n°2

19  Entretien stagiaire (Rhône-Alpes), réalisé le 23/07/2007 à Lyon.

20  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 13/07/2007, à Charbonnières-les-bains.

21  Entretien de la responsable administrative du CRJ (Ile-de-France), réalisé à Paris, le 19/03/2008.

22  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 13/07/2007, à Charbonnières-les-bains.

23  Entretien du directeur de l’évaluation et de la prospective (Nord-Pas-de-Calais), réalisé à Lille, le 9/10 /2008

24  Cette réalité est d’ailleurs une des principales causes des tensions apparues au sein de la MDRJ en Ile-de-France, certains agents étant peu à peu écrasés par l’ampleur de ces tâches, de même qu’en Rhône-Alpes.

25  Entretien responsable des comités de ligne TER au sein de la direction des transports, réalisé le 18/12/2007 à Charbonnières les bains.

26  Entretien responsable des CTEF au sein de la direction emploi-formation, réalisé le 22/11/2007 à Charbonnières les bains.

27  Entretien responsable des CLD au sein de la direction des politiques territoriales, réalisé le 14/12/2007 à Charbonnières les bains

28  1) Enseignement secondaire général ; 2) Enseignement technologique, professionnel et agricole ; 3) Enseignement supérieur général ; 4) Jeunes ayant une activité professionnelle ; 5) Apprentis ; 6) Sans emplois et en parcours d’insertion.

29  Conseil régional Ile-de-France, « Propositions pour le Conseil régional des jeunes 2007/2009 », document interne MDRJ, 10 novembre 2006.

30  « Trois collèges ont été sous-représentés : activité professionnelle / apprenti / chômage et insertion ; un collège a été sur représenté : enseignement supérieur », Ibid., p. 1

31  « Un fort absentéisme s’est rapidement développé, déséquilibrant la composition de départ. Bien que l’absentéisme soit un problème connu et récurrent dans les instances de ce type, on peut malgré tout remarquer que le phénomène concernait, après un an d’activité, les 2/3 des membres du CRJ, taux supérieur à celui habituellement constaté qui s’établit à environ 50% », in Conseil régional Ile-de-France, « Bilan du Conseil régional des jeunes 2005-2007 et propositions pour l’organisation du CRJ 2007-2009 », Note n° 136, document interne, 10 novembre 2006, 8 p.

32  « En effet, un second mandat du CRJ dans une configuration identique induirait très certainement des difficultés comparables à celles déjà connues et ce, quels que soient les effectifs chargés de l’animation de cette instance. Cela pourrait alors susciter une remise en question du principe même d’un dispositif de consultation de la jeunesse francilienne au niveau régional. », Ibid., p. 6.

33  Conseil régional Ile-de-France, délibération n° CR 66-07 du 28 juin 2007. p. 11.

34  En 2006, un des membres actifs des collèges citoyens du CTEF publie un texte sur le blog crée par les citoyens tirés au sort, dans lequel il indique avoir reçu « plusieurs mails de citoyens qui ont tous le même ras le bol : celui de se faire pigeonner ». Il affirme que « passer du temps dans des réunions à avaler des couleuvres ou à passer pour le gueulard de service n'a aucun intérêt ». Il dénonce ensuite le président du conseil régional, dont la « conception monarchique et manipulatoire du pouvoir n'a RIEN à voir avec la démocratie participative. ».

35  Il s’agit d’un questionnaire nominatif composé de trois questions : « Pour quelle(s) raison(s) avez-vous souhaité participer à l’instance participative d’un CTEF ? », « Certains éléments vous manquent-ils pour mener à bien votre travail au sein du CTEF ? Si oui, pouvez-vous nous préciser lesquels ? », « Avez-vous d’éventuelles remarques ou suggestions à formuler concernant le rôle du citoyen au sein des CTEF ? ».

36  Conseil régional Rhône-Alpes, Mission de conception d’animation et d’évaluation de sessions de formation pour les citoyens membres des Contrats territoriaux Emploi Formation. Cahier des clauses particulières et acte d’engagement, document interne DPERC, 2007

37  Idem.

38  Entretien, directeur de la prospective et de l’évaluation (Nord-Pas-de-Calais), réalisé le 09/10/2008, à Lille. Dès l’évaluation du dispositif, l’universitaire en charge du suivi de la conférence citoyenne signale le peu d’implication du conseil régional dans l’évènement in Conseil régional Nord-Pas-de-Calais, Université de Lille 2, Retour sur le jury de citoyens FPH. Réflexion sur la méthodologie, le déroulement et les conclusions de la conférence de citoyens organisée par le Conseil Régional du Nord Pas de Calais sur le dispositif de Fonds de Participation des Habitants (Septembre-Octobre 2004), Document interne, 32 p.

39  Entretien, directeur du service citoyenneté (Nord-Pas-de-Calais), réalisé le 9/10/2008 à Lille.

40  Entretien de la responsable administrative du CRJ (Ile-de-France), op. cit.

41  Entretien chargée de mission démocratie participative (Rhône-Alpes), réalisé le 31/10/2007, à Charbonnières-les-bains.

42  La tenue récente des « Rencontres nationales professionnelles de la démocratie participative », organisée par le conseil général du Val-de-Marne accrédite cette tendance. Cet évènement entend en effet « placer au cœur d’une réflexion commune les agents et services dont la mission est de mettre en place des démarches ou outils de démocratie participative », et « reconnaître et diffuser les savoir-faire nécessaires à la démocratie participative au sein des administrations territoriales ». Conseil général du Val-de-Marne, Rencontres nationales professionnelles de la démocratie participative en Val-de-Marne, Note d’ambition et de pilotage, 23/05/2011, p. 2

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Pour citer cet article

Référence électronique

Guillaume Gourgues, « Les fonctionnaires participatifs : les routines d’une innovation institutionnelle sans fin(s) », Socio-logos. Revue de l'association française de sociologie [En ligne], 7 |  2012, mis en ligne le 02 mars 2012, Consulté le 24 novembre 2014. URL : http://socio-logos.revues.org/2654

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