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Actualité du RT 3 : normes, déviances et réactions sociales

L’évaluation dans les politiques locales de prévention et de sécurité : un nouveau management des services de la Justice

Stéphanie Paulet-Puccini

Résumé

L’intégration de dispositifs d’évaluation au sein des politiques publiques se pose comme une condition, d’une communication sérieuse à destination des populations. Les dispositifs de prévention sécurité mobilisent des techniques de management public dans le but d’apprécier la motivation des acteurs locaux, police nationale, gendarmerie, justice, à satisfaire aux demandes du public en matière de sécurité. Mais l’efficacité des services de la justice, va être saisie par la Chancellerie à partir d’une série d’indicateurs comptables, incapables d’apprécier en l’état, l’accomplissement par les magistrats du ministère public des objectifs de proximité fixés par les politiques locales de sécurité. La mise en œuvre par le ministère de la Justice de techniques de recueil des résultats de l’action d’un parquet, va ainsi contribuer à organiser un encadrement strict de l’activité du ministère public.

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Texte intégral

Introduction

1L’apparition d’un management public se caractérise par le développement de nouvelles méthodes de commandement et de relation à l’administré au sein des organisations de la sphère publique. La mise en œuvre des politiques publiques s’appuie sur le développement de l’approche collective, c’est-à-dire sur la formulation par l’ensemble des acteurs d’un secteur d’intervention, de propositions d’amélioration de la qualité du service rendu au public. L’introduction de la logique de performance et la prise en compte de l’usager comme détenteur de droits constituent les principaux traits qui orientent la réforme de l’Ẻtat. La diffusion de démarches d’échange, de concertation et de contractualisation territoriale participe, au sein de la sphère publique, d’un processus d’ajustement des modes d’actions des services de l’Ẻtat aux attentes des citoyens. Mais la détermination d’objectifs opérationnels, sur la base de diagnostics, se fait également le reflet d’une tendance générale à rechercher un effet d’affichage fort vis-à-vis des clientèles, et à privilégier les moyens nécessaires à une diffusion rapide de l’information auprès des usagers.

2Les contrats locaux de sécurité, sont le symbole d’une nouvelle de politique de sécurité qui tente d’insérer les demandes des usagers au cœur des programmes locaux. « L’exigence de proximité apparaît comme une obligation à laquelle aucune institution ne peut légitimement se soustraire »1. Diverses techniques propres à organiser le dialogue avec la population, projet de service, planification des actions, vont alors voir le jour. Elles ont toutes pour objectif de participer à une meilleure perception de l’action des appareils publics de sécurité. La proximité devient à ce titre, un objectif de redéploiement des services de la Justice. La diffusion de méthodes de travail innovantes et concrètes, plans d’actions, tableaux de bord, diagnostics, est censée favoriser l’adaptation de la politique pénale définie par le procureur de la République aux réalités du terrain. Les parquets des tribunaux de grande instance développent par exemple des partenariats, dans le cadre de convention avec les collectivités locales et les préfectures, afin de retrouver leur place auprès des populations. En tant que représentant du ministère public, le procureur de la République se trouve désormais tenu par les dispositions des contrats locaux de sécurité relatives à la promotion d’une action de proximité. Les contrats locaux de sécurité se fondent sur la diffusion de relais managériaux et organisationnels, projets de juridiction, territorialisation, qui transforment l’organisation du travail au sein des parquets, en préconisant par exemple une répartition des tâches par  secteurs géographiques. Mais fait le plus marquant, la participation de la Justice se trouve associée à la création d’indicateurs permettant d’apprécier l’impact des actions décidées par les magistrats. La procédure d’évaluation qui accompagne le dispositif même du contrat suppose l’existence « inédite » d’une contrainte de résultats pour les procureurs de la République.

3Une étude réalisée, dans le cadre d’une thèse de doctorat en sociologie, va se heurter aux contradictions qui existent entre, les éléments de la doctrine officielle allant dans le sens d’une réorganisation des priorités autour des situations vécues par les individus, et la traduction concrète de ces orientations générales dans les pratiques quotidiennes des magistrats du ministère public. Les situations observées, se font tout d’abord le reflet des transformations sémantiques du discours politique, et du glissement d’une tendance compensatrice, « politique de prévention de la délinquance », privilégiant l’insertion des populations marginalisées, à une tendance plus sécuritaire, « politique de sécurité » assortie d’indicateurs chiffrés permettant aux acteurs institutionnels d’informer de leurs efforts, le grand public. La nouvelle acceptation de la politique de sécurité, dans un champ différent de celui de la prévention de la délinquance renvoie à la mise en oeuvre de procédures de gestion des problèmes de sécurité, basées sur un renforcement de l’action des services de l’Ẻtat. Les contrats locaux de sécurité apparaissent comme le moyen privilégié d’adapter la réponse des parquets des tribunaux de grande instance, aux attentes des citoyens, et de témoigner de la volonté des pouvoirs publics à prendre en charge les infractions pénales.

4Les entretiens réalisés auprès des huit procureurs de la République de la cour d’appel d’Aix- en-Provence vont tenter dans un premier temps d’appréhender les effets d’un tel dispositif sur les pratiques des magistrats du parquet2. Les propos recueillis montrent que les ressources à disposition de l’organisation, deviennent la principale préoccupation des représentants du ministère public. La mobilisation généralisée des procureurs de la République autour de la question des moyens interrogent les compétences déployées par les magistrats du parquet, car les pratiques s’orientent non seulement vers la recherche d’un impact envers la population, mais aussi autour de l’organisation par la chancellerie, de l’engagement des magistrats dans la réalisation des objectifs affichés. Dans un second temps, une deuxième série d’entretiens, réalisée auprès des présidents des tribunaux de grande instance de la cour d’Aix-en-Provence, met en évidence la réinterprétation par les acteurs interrogés des conditions d’exercice des parquets3. Les fonctions spécifiques des procureurs de la République dans les politiques locales de sécurité, sont saisies, comme une transformation des éléments qui organisent les rapports sociaux au sein du groupe des magistrats.

I- la prise en compte des demandes des populations dans les politiques de sécurité : un primat pour l’action quantitatif

5Les politiques de prévention et de lutte contre l’insécurité, rejoignent dans leur origine, le cadre plus général de la politique de la ville qui cherche à promouvoir des actions en direction des jeunes, plus particulièrement ceux des quartiers défavorisés. Les dispositifs de prévention sécurité mis en place par l’Ẻtat depuis le début des années 1980, conseils communaux de prévention de la délinquance, plans locaux de sécurité, plans départementaux de sécurité, plans départementaux de prévention de la délinquance et contrats locaux de sécurité, inscrivent les réponses apportées à la délinquance dans une logique alliant d’une part, la prise en compte des territoires, et d’autre part, le partenariat entre acteurs locaux et représentants de l’administration. Deux dispositifs vont se faire l’écho de l’évolution du champ d’application des réponses données à la délinquance. Créés en 1983, les conseils communaux de prévention de la délinquance, engagent l’Ẻtat et les communes à prolonger les actions du volet prévention des contrats de ville. Les programmes promus par la délégation interministérielle à la ville, via les CCPD, participent d’une politique d’éducation et d’insertion sociale des jeunes en difficulté. Depuis 1997, les contrats locaux de sécurité, s’inscrivent dans une politique concertée de sécurité entre les communes signataires, le préfet et le procureur de la République. Ả la différence des dispositifs précédents, ils font clairement mention de politiques répressives à travers de nouveaux objectifs de redéploiement de la police et de la gendarmerie nationales. L’action conjointe des services de l’Ẻtat4 est posée comme un facteur d’efficacité dans la résolution des problèmes de sécurité. La stratégie observée, oscille entre prévention, sécurité et solidarité, et vise aussi bien à éduquer à la citoyenneté, qu’à prévenir et à réprimer la délinquance.

6La lecture territoriale de la politique de la ville conduit la justice à développer une politique judiciaire plus spécifique, en fonction des situations rencontrées dans les quartiers sensibles. La lutte contre l’exclusion, fait des quartiers « des points de rencontre » entre les services de l’Ẻtat et les différents partenaires locaux, au rang desquels figurent les habitants. La Justice est appelée à remédier au sentiment d’abandon des populations en contribuant au maintien de la paix sociale et de l’Ẻtat de droit dans les zones urbaines sensibles. Les modalités de l’intervention publique se transforment, obligeant les représentants de l’institution judiciaire à sortir de leur cloisonnement. Le but poursuivi est de construire une politique locale de sécurité, non plus « par le haut », mais à partir des exigences de la population. L’organisation de la participation des citoyens à la mise en œuvre des politiques constitue, le point marquant des politiques publiques de sécurité. La capacité des institutions à répondre aux requêtes du public s’affirme comme un des principaux objets de réforme.

1) Le souci de la satisfaction de  l’usager 

7Les contrats locaux de sécurité marquent, une rupture en introduisant les demandes de la population au cœur des politiques locales de sécurité. Ils se proposent de prendre en compte le sentiment d’insécurité tel qu’il est exprimé par les administrés, celui-ci ne devant plus être relégué au rang de la méconnaissance et de l’irrationalité5. La résolution de situations de la vie courante qui troublent l’ordre public, dégradations, comportements agressifs des mineurs, et créent un climat d’insécurité, guide l’action publique. Les engagements de l’institution judiciaire dans le cadre des contrats locaux de sécurité, se traduisent par la création de structures et d’outils favorisant le développement de la « Justice de proximité ». L’accessibilité de la Justice pour les citoyens et l’amélioration de la prise en charge des victimes d’infractions pénales deviennent des priorités. Les maisons de la justice et du droit, l’aide aux victimes, la territorialisation de l’organisation des parquets, constituent autant de tentatives pour rapprocher la Justice du justiciable. Toutes ces réalisations s’inscrivent dans la mise en œuvre du traitement en temps réel des procédures6, dont l’objectif est de favoriser une réponse pénale plus rapide et plus diversifiée. Le recours aux solutions dite de troisième voie, c’est-à-dire à une série d’outils basée sur le traitement rapide des infractions dans le cadre dépénalisé du classement sous condition, manifeste le souci de l’institution judiciaire d’être reconnue comme performante. Le développement des solutions des solutions alternatives aux poursuites pénales, médiation, réparation, est de nature à enrayer les infractions pénales de moindre importance. La satisfaction de la population se trouve ainsi liée à la capacité de l’institution judiciaire à répondre à des actes dits de « petite délinquance » ou « délinquance de proximité », la mise en place d’une alternative visant directement à compenser l’absence de réponses en ce domaine.

8La prise en compte de la population, renvoie à l’existence d’une démarche qui consiste à multiplier les capacités d’action du parquet. Les références pour l’action se font quantitatives car elles cherchent en premier lieu à réguler les flux pénaux que l’appareil judiciaire n’arrive plus à traiter. Il s’agit d’optimiser l’activité en cherchant à pallier l’incapacité du système pénal à faire face à toutes les affaires qui lui sont soumises. La logique du traitement en temps réel des infractions pénales, consiste à systématiser les signalements des affaires, ce qui a pour conséquence d’engager le parquet à répondre de manière « immédiate » à toutes les affaires signalées7. La démarche de proximité correspond ainsi, à une conception nouvelle de l’exercice de l’action publique par les parquets, fondée sur la performance et sur l’urgence. Ả ce titre, l’intervention du procureur de la République se fait déterminante, car le magistrat s’engage à appliquer, au niveau local, le mode de traitement en temps réel des procédures pénales, gage d’une plus grande efficacité. La mission donnée aux procureurs de la République, est d’adapter sur un plan organisationnel l’action du parquet aux demandes du public, en diversifiant les domaines d’application de la réponse judiciaire, petite et moyenne délinquance, toxicomanie ou encore délinquance des mineurs. La territorialisation de l’action du ministère public, préconisée par la circulaire relative à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité, consiste justement à sectoriser l’organisation d’un parquet, de façon à mieux ajuster l’action publique à la vérité de la délinquance, et à allier la proximité dans le temps, résultant du traitement en temps réel des infractions, à la proximité dans l’espace.

2) Le souci de l’évaluation de la prestation publique

9L’exigence de proximité, se traduit par la volonté du législateur de mettre en place des procédures servant à renseigner les services centraux sur les actes effectivement accomplis, en direction de la population, par les représentants locaux des appareils publics. Le souci de la satisfaction de l’usager, va de pair avec l’apparition d’une préoccupation pour la mesure de la prestation publique. Les relations entre les parquets et la Chancellerie s’organisent autour du renseignement par les procureurs de la République d’indicateurs d’activité et de résultats. Les données ainsi recueillies servent à opérer un retour des stratégies mises en place par les magistrats au niveau de chaque juridiction. Elles ont pour fonction de mesurer, le plus souvent  a posteriori, le degré d’accomplissement par un parquet des objectifs de proximité. Pour apprécier, par exemple, de la diversification de la réponse pénale d’un parquet, il s’agira pour la Chancellerie de quantifier l’évolution du nombre de mesures de médiation, de réparation, d’injonction thérapeutique ou encore de classement sous condition. Les indicateurs judiciaires utiles à l’évaluation, ne sont pas en capacité d’approcher la qualité de la réponse judiciaire, car ils ne portent pas sur le processus, c’est-à-dire le mode de réalisation d’une action, comme sa dimension concertée ou la pertinence des personnes et des endroits ciblés par une opération. Les modalités d’extraction des statistiques, au niveau du ressort d’un parquet, contribuent à organiser l’action quotidienne du procureur de la République en fonction de critères d’évaluation particuliers, nombre d’affaires nouvelles, nombre d’affaires élucidées, nombre d’affaires qui ont fait l’objet d’un classement sans suite, nombre des poursuites et nombre des procédures alternatives aux poursuites. Les renseignements fournis s’inscrivent en dehors des préoccupations qualitatives de proximité avec les usagers. La connaissance de l’action d’un magistrat par la Chancellerie se limitant aux fluctuations statistiques de l’activité d’un parquet, les procureurs de la République développent des logiques d’actions, qui consistent à répondre favorablement aux demandes de renseignements de leur hiérarchie. C’est donc sur une base purement comptable que se construit la relation entre un procureur de la République et sa hiérarchie. Or c’est à partir de cette analyse des résultats, que sont véhiculées des propos allant dans le sens d’une amélioration de la réponse publique.   

 « Les mesures alternatives, c’est une solution d’abord, une solution au classement sans suite sec, ça permet également de ne pas laisser certains comportements sans réponse … en plus les victimes ne le comprendraient pas … euh … mais c’est surtout une manière d’améliorer notre… (silence) enfin ça ne me plaît pas vraiment ce terme mais c’est le seul qui me vient … ça permet d’améliorer notre productivité car l’éventail de réponses à notre disposition est plus large, et surtout ça évite l’encombrement … d’enclencher des poursuites pour souvent pas grand chose...pour la petite délinquance, je fais uniquement de la troisième voie, du coup, mon parquet, a un taux de réponse pénale qui approche les 70%...je pense que c’est la même chose pour mes collègues… »

Procureur de la République n°4

10L’utilisation du classement sous condition en amont d’une poursuite éventuelle, permet aux procureurs de la République de stabiliser le flux pénal, tout en conservant un niveau de prise en charge qu’ils estiment satisfaisant, dans la mesure où la juridiction pénale ne se trouve pas « asphyxiée » par des affaires dites de « faible importance ». Les réponses alternatives évitent le déclenchement d’une procédure plus lourde devant le tribunal correctionnel pour apparaître comme un mode plutôt efficace de régulation des conflits, tout au moins sur le plan statistique. Le parquet décide de mettre fin aux poursuites pénales à l’encontre d’un auteur en le soumettant à une série d’obligations, qui se substituent à la sanction pénale. C’est par exemple le cas de la composition pénale, avec la remise du permis de conduire, du permis de chasse ou la réalisation d’un travail non rémunéré8. Dans la réalité, « la troisième voie » est devenue l’unique mode de traitement des actes dits de « petite délinquance » ou « délinquance de proximité ». Les impératifs  sont d’ordre statistique, et consistent à donner une réponse pénale rapide à un maximum d’affaires en tenant compte des possibilités de jugement de la juridiction, mais aussi des indicateurs d’activité qui doivent être fournies à la Chancellerie. En matière pénale, les affaires qui font l’objet d’une mesure alternative aux poursuites, sont dites « poursuivables », et sont considérées de la même manière qu’une affaire ayant donnée lieu à une poursuite. C’est précisément à partir des affaires qualifiées de « poursuivables » que la sous-direction statistique de la Chancellerie se propose de calculer le taux de classement sans suite, et le taux de réponse pénale qui vont ensuite figurer dans « les cadres annuels du parquet »9. Le taux de réponse pénale indique la part des affaires effectivement poursuivis par rapport aux affaires « poursuivables », c’est-à-dire ayant fait l’objet d’une poursuite. Considéré comme un corollaire du taux de classement sans suite, c’est ce calcul qui sert à obtenir la mesure de l’efficacité de la Justice rendue au sein de chaque juridiction. La relation de la Justice à la population, s’insère dans un mouvement général de modernisation des services publics qui, au quotidien, conduit les procureurs de la République à surinvestir les fonctions de gestion et de contrôle des ressources. Problèmes de greffe, de locaux, d’exécutions des peines, calendrier des audiences, réduction des temps de traitement d’une affaire sont autant de préoccupations qui vont dans le sens de la réalisation des objectifs spécifiques d’activité fixés à la Justice par les contrats locaux de sécurité.  

 « … Mon travail aujourd’hui … (silence), euh concrètement … je dois gérer tous les problèmes qui découlent du manque d’argent ... il faut être réaliste, les procédures alternatives … avec la troisième voie, on compense … ce n’est pas une réponse de qualité, j’en suis conscient … mais bon, je me dis que c’est déjà une réponse, et rien que ça c’est un progrès… »

Procureur de la République n°8

3) Des rapports tutélaires « verrouillés » par l’évaluation

11Les contradictions entre les orientations générales des politiques de sécurité et les modes d’actions auxquels elles renvoient les procureurs de la République, inscrivent l’activité des magistrats du ministère public dans l’ambiguïté. Les orientations censées permettre au parquet de mieux appréhender la réalité de la délinquance sur le territoire de leur juridiction, sont dans leur grande majorité définis par « le haut ». La Chancellerie évalue de manière rétrospective l’action des procureurs de la République. Elle vérifie si les indicateurs de résultats fournis par le magistrat réalisent des objectifs qu’elle a directement contribué à définir. Les problèmes pris en charge par le parquet ne surgissent pas des réalités socio-économiques des territoires. Ils font peu de cas des demandes du public car ils n’ont pas pour objet de permettre la mesure de la qualité de la réponse judiciaire. La dimension initiale des objectifs poursuivis réalise un « mode décisionnel particulier »10, basé sur la recherche d’indicateurs quantitatifs susceptibles d’illustrer l’accomplissement par la Justice des objectifs de réduction des délinquances et des criminalités urbaines contenus dans les contrats locaux de sécurité. Pour obtenir des indicateurs judiciaires « satisfaisants », il suffit que la Chancellerie modifie les données de l’évaluation. Les procureurs de la République seront alors amenés, de manière plus ou moins automatique, à ajuster leur mode d’action afin d’obtenir des résultats conformes aux nouveaux critères retenus. La capacité du magistrat à produire des orientations nouvelles est alors interrogée car la mise en œuvre d’objectifs externes, conduit à observer des situations où les individus n’ont que peu de prise sur leur propre comportement. Il en va de l’autorité du procureur de la République. L’intérêt des magistrats pour ce qui permet de gagner en efficacité, suppose donc d’une « adéquation objective » de l’action publique par rapport à la procédure d’évaluation de l’action de la Justice mise en place par la Chancellerie. Les procureurs de la République sont ainsi enfermés dans un champ d’action très étroit, qui suppose d’un renforcement des rapports tutélaires.

4) Une action publique mise en scène

12La question de l’évaluation est indissociable de la question de la visibilité de l’action publique. La priorité donnée à la sécurité s’accompagne, d’un affichage public, qui implique une série de missions visant à rassurer le corps social. En effet, la communication constitue un des objets des contrats locaux de sécurité, en ce sens qu’elle participe directement à la production de sécurité. L’évaluation devient la condition d’une politique de communication à destination des élus locaux, des autres partenaires de la juridiction et des citoyens. Les indicateurs d’activité et de résultats, deviennent autant de preuves tangibles de succès de l’action de la justice. L’évaluation rend la communication possible, et surtout concrète. Statistiques policières et données juridictionnelles constituent à ce titre, des temps forts de l’information fournie au public aussi bien au niveau local, qu’au niveau national. Pourtant le manque de pertinence méthodologique des outils de l’évaluation, n’empêche pas leur mobilisation par les représentants des services de l’Etat. Mais la diffusion brute des données, sans autre forme d’échange, par le biais de points presse, d’interviews par des journalistes, de brochures, semblent plus s’inscrire dans un projet de communication de l’institution judiciaire, que dans une véritable politique de communication telle qu’elle était défini par les contrats locaux de sécurité : « satisfaire à une exigence de démocratie ». Les dispositifs de prévention sécurité, ont pour effet de rendre visibles la négociation de l’action publique, pour quelques fois la mettre en scène de façon explicite. L’engagement réciproque fait par exemple l’objet d’une couverture médiatique, préfet et procureur de la République étant amenés à faire part publiquement de leurs motivations ou encore d’avoir recours à l’explication.

 « Avec la politique de la ville, l’accès au droit, à la citoyenneté, enfin toutes ces actions … euh … ça a surtout changé … (silence) l’aide aux victimes est un objectif majeur qui ne l’était pas il y a vingt ans, avoir à prendre en considération la victime, son ressenti, sa souffrance, ça a changé notre manière de faire, nos réponses doivent être plus rapides, plus claires et surtout systématiques … je pense que ça fait aussi partie du processus d’accompagnement … dans le même temps ça nous oblige à travailler sur notre image, avoir une image de qualité eh bien ça passe par une seule chose, c’est le fait de pouvoir dire, eh bien voilà, on est en mesure de donner une réponse, quelle que soit l’affaire qui nous arrive … pour ça, on communique beaucoup, euh … pour l’essentiel, je me contente de  commenter les stats de la juridiction, j’explique que pour tel ou tel contentieux, la réponse pénale a augmenté … ».   

Procureur de la République n°3

13La diffusion du concept de proximité demande aux parquets des adaptations importantes dans l’organisation des services et des missions, en raison du renseignement d’un certain nombre d’indicateurs en matière pénale. La mise en oeuvre d’outils d’évaluation et de contrôle modifie les pratiques du parquet, en impliquant des changements qui se déclinent aussi bien en terme de culture professionnelle, de gestion des carrières ou encore de mutation du travail des magistrats du ministère public11. La manière dont s’opère dans les pratiques professionnelles, la reconnaissance du rôle des populations, pousse les magistrats des parquets à redéployer leur activité à partir d’un principe d’efficacité qui s’inscrit en dehors des références du pouvoir judiciaire. L’entrée de l’usager dans une politique jusqu’à présent régalienne pose également la question du rapport des magistrats du parquet aux autres représentants du système pénal, dans la mesure où les modalités de traitement d’une affaire se trouvent modifiées, et les interactions entre le parquet et les autres acteurs de la procédure pénale affectées. L’apparition d’une logique d’action quantitative renvoie à l’émergence d’un travail bureaucratique, qui place les représentants du ministère public dans une position « à part » au sein de l’institution judiciaire car l’évaluation se pose comme une limite au pouvoir décisionnel du procureur de la République.

II- une rationalisation déstructurante 

14Les compétences d’une profession ne sont pas seulement techniques, elles intègrent également une conception partagée, c’est-à-dire des éléments savants et non savants, qui servent à la construction d’une identité commune. Ce sont précisément les interactions entre les différents membres d’une juridiction qui vont aider à saisir les mécanismes permettant aux magistrats de se construire une culture professionnelle spécifique. Pour les présidents des tribunaux de grande instance, la diffusion de l’évaluation, relève d’un changement important au sein des parquets, voir d’une fonction distincte des procureurs de la République dans l’architecture de l’organisation judiciaire.

1) La perte d’éléments significatifs d’une profession

15Les magistrats du ministère public interrogés se définissent dans un premier temps par rapport à la particularité de leur place dans les formations de jugement d’un tribunal de grande instance. Leur rôle de partie lors d’une audience, et dans une moindre mesure, l’exercice de voie de recours contre les jugements sont les principaux éléments utilisés par les individus pour décrire à l’enquêteur l’action du ministère public. La dimension répressive de l’activité est systématiquement mise en avant et reliée, par la suite, à l’existence d’actes nécessaires à la recherche et à la poursuite d’infractions. La fonction judiciaire reste la fonction de référence. Les pratiques qui y sont rattachées concernent donc tout ce qui propre à un jugement, et souligne le rôle particulier du procès dans la représentation que les magistrats se font du corps judiciaire et de la place qu’ils y occupent. Les usages rattachés au déroulement de l’audience sont à considérer en fonction de leurs effets sur l’ensemble des magistrats d’une juridiction. Ils sont ainsi ramenés à la maîtrise d’une doctrine juridique commune qui permet à un individu de se construire une légitimité au sein d’un tribunal et de revendiquer son appartenance à un groupe professionnel spécifique.

16Mais le poids quantitatif des procédures et dispositifs d’action en dehors de toute référence au jugement, et de toutes interactions avec les pairs, contestent les principaux éléments désormais mobilisés par les magistrats du ministère public pour justifier de leur attachement à une profession qui se définit par la spécialisation et la spécificité du savoir détenu : celui relatif à l’exercice de l’autorité judiciaire. Les procédés de rationalisation de l’activité judiciaire se révèlent peu conformes, dans leurs modalités concrètes, aux éléments savants qui justifient de la qualité de magistrat. Les entretiens identifient un certain nombre de repères professionnels a priori structurants, qui ne se repèrent pas dans les actes que réalisent les procureurs de la République. Les situations vécues par les représentants du ministère public engendrent des discours de différenciation au sein du groupe des magistrats. Le rapport à l’Ẻtat, aux détenteurs des pouvoirs, et par conséquent le rapport du procureur de la République à l’institution judiciaire est interrogé par les présidents de tribunaux de grande instance. C’est d’ailleurs l’avenir même de l’institution judiciaire qui se trouve mis en question.

 « … Je ne veux paraître revendicative … si le procureur veut s’investir dans la politique de la ville, ça ne regarde que lui, mais qu’il ne viennent pas demander au siège de participer, ça ne fait pas partie de ses attributions … alors c’est vrai que c’est une évolution importante, il faut vraiment y réfléchir … il y a aussi, les Plans départementaux, avec le préfet … à partir de ce moment-là, je pense qu’il y a quand même une question importante qui se pose, est-ce qu’on fait encore le même métier au parquet et au siège … je crois que ça rejoint votre propos… »

Présidente du TGI n°6

2) Les vecteurs d’une culture professionnelle 

17Les entretiens montre que les prérogatives qui entourent l’acte de juger constituent, sur le plan biographique, une forme d’exercice déterminant et structurant, dans la revendication d’une homogénéité des identités professionnelles au sein de la magistrature. C’est précisément ce qui permet au groupe des magistrats de présumer de la continuité de l’activité de l’ensemble de ses membres. Les occupations relatives à un tel acte, servent à repérer les « canaux » symboliques ou concrets qui construisent le sentiment d’appartenance à la profession. Les anecdotes qui font état de l’importance accordée aux débats « pour se faire valoir », dans le déroulement d’une carrière, isolent des procédés informels de contrôle et d’affirmation de la valeur professionnelle d’un magistrat vis-à-vis de ses collègues.

 « …Je me rappelle quand j’étais un jeune magistrat … quand j’avais en charge de gros dossiers, avec une audience qui pouvait durer parfois plusieurs semaines, souvent médiatisée d’ailleurs, j’étais vraiment très préoccupé de l’impression que j’allais produire sur mes collègues … je me souviens une fois d’avoir demandé une peine assez sévère lors de mes réquisitions, et quand la salle a réagit j’étais vraiment content de moi … c’était un peu le but recherché … me faire remarquer … enfin c’était il y a fort longtemps… »

Procureur de la République n°8

18L’importance accordée par les magistrats du ministère public aux réquisitions qu’ils sont amenés à prendre à l’audience, ainsi qu’aux contenus des échanges inter individuels qui y ont lieu, insistent sur la place particulière de l’oral dans la construction d’une plus ou moins grande légitimité professionnelle. Lors du déroulement d’une audience, l’énonciation et la manipulation purement formelle des règles de Droit, mobilisent l’attention de tous pour devenir au sein du groupe un critère à partir duquel les pairs vont juger de la qualité d’un individu. Cet usage « technique » du Droit est un élément purement interne au corps des magistrats, qui sert à inscrire l’action des individus dans une logique d’unité. C’est en se référant à la maîtrise des mécanismes de l’argumentation et du raisonnement juridique, que les individus font état de leur appartenance à un groupe qu’ils caractérisent en premier lieu par le partage d’une connaissance commune.

 « … Aller requérir à l’audience, c’est important pour un magistrat … la salle d’audience c’est un peu l’endroit où vous pouvez faire la démonstration de vos capacités … euh sur le plan du droit, j’entends … mais c’est vrai que mes collaborateurs sont très soucieux de leur prestation quand ils vont requérir dans de gros dossiers … ils sont soucieux de faire leur petit effet … vous savez la magistrature est un monde qui fonctionne en vase clos … (rires) »

Procureur de la République n°8

19Ả côté des solutions judiciaires classiques qui vont conduire à un jugement, donc à une mise en mouvement de l’action publique, coexistent des solutions alternatives aux poursuites pénales qui se situent en dehors du jugement. L’utilisation de la troisième voie éloigne les représentants du ministère public de la fonction de « juger » pour les rapprocher de la fonction « d’administrer ». Si les tâches effectivement accomplies servent à la productivité du groupe, elles entament paradoxalement la cohésion car c’est précisément l’activité de jugement qui permettait à chacun « d’assurer sa juste part, donc le bon fonctionnement du groupe ». En effet, le processus de décision qui mène à un jugement attribue un rôle précis à chaque acteur. Il organise les relations entre les membres de l’institution judiciaire. C’est la répartition des tâches, qui s’opère autour du jugement, qui jette les bases de l’identité sociale des magistrats. L’audience et tous les actes qui lui sont associés, se trouvent liés à la maîtrise d’une technique commune : celle de l’argumentation juridique. Le développement de pratiques extra juridictionnelles, modifie les rapports entre magistrats du siège et du parquet, en transformant les positions des représentants du ministère public à l’intérieur de l’institution judiciaire. La détention d’une position de même niveau entre les représentants des deux ordres, parquet et siège, se trouve contestée en interne par les magistrats du siège. La recherche d’indicateurs d’activité et de résultats, taux, calcul de temps, favorise l’apparition d’automatismes, voir d’une certaine forme de routine dans l’exécution des tâches. Le recours à des outils standardisés, grilles, barèmes, notes écrites, transforme l’activité de décision des magistrats du parquet. La décision se prend indépendamment des qualités et des défauts de l’exécutant. Elle peut être « pronostiquée » car elle écarte la part d’incertitude liée aux comportements humains, en l’occurrence la capacité d’un magistrat à apprécier personnellement une situation. Pour les représentants du siège, les parquets effectuent un « travail sur le nombre », qui n’est pas le fait des magistrats eux même, et qui  renvoie à une vision « politique » du traitement des affaires pénales où « la quantité fait office de qualité »12.

20L’approche qualitative du travail des procureurs de la République interroge le bien-fondé des principes d’identification, donc des facteurs de cohérence qui au sein du système pénal, sont utilisés pour affirmer la similarité d’action entre les magistrats du parquet et du siège. « L’effet de fusion » qui sert à illustrer l’existence d’une identité collective, ne se retrouve pas dans les discours. L’application d’une règle de Droit reste l’élément central à partir duquel les magistrats définissent leurs attributions. Les décisions qui en Droit tranchent un litige, se fondent sur la mise en œuvre de procédures qui renvoient à l’exclusivité de la connaissance juridique détenue par les magistrats, et par définition aux seules pratiques qui leur permettent d’en faire état. Ce sont d’ailleurs les représentants du siège, qui expriment la difficulté à reconnaître le groupe des magistrats comme un groupe unifié en soulignant les différences des situations de travail entre le parquet et le siège. Les fonctions exercées, font appel à des compétences qui ne sont plus exclusivement définies sur la base de la connaissance du Droit, et renvoient en partie à un travail de type administratif. C’est d’ailleurs, le renoncement, tout au moins, la rupture symbolique avec les règles bureaucratiques, qui sert à la construction de l’identité professionnelle du groupe. Mais, les conditions de la pratique professionnelle des magistrats du ministère public mobilisent au quotidien, des éléments de professionnalisation qui ne sont pas « transmissibles et codifiés »13 par le groupe, c’est-à-dire sous son contrôle direct.   

3) Une réinterprétation statutaire

21Les conditions concrètes de l’exercice du métier de procureur de la République se font l’écho, de tensions au sein du groupe des magistrats. En effet, les politiques locales de sécurité ont désormais vocation à associer le procureur de la République au préfet de département dans une logique de complémentarité. Elles privilégient pour cela la voie règlementaire. L’inscription des procureurs de la République dans des dispositifs de concertation avec l’autorité préfectorale, les plans départementaux de sécurité, se porteuse de transformations qui renvoient cette fois-ci au statut du ministère public tel qu’il est définit dans l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Les pouvoirs attribués au parquet par le code de procédure pénale, ainsi qu’une partie des principes relatifs à son organisation sont contestés par l’approche qui prévaut aujourd’hui dans la mise en place des politiques locales de sécurité. Le traitement de l’insécurité pose également le problème de la redéfinition des fonctions des magistrats du parquet à travers le développement d’une approche collective inter administrative, qui fait du procureur de la République une « des pièces maîtresses » des nouveaux dispositifs de prévention-sécurité. 

 « Le parquet ça ne peut pas être à la fois, la justice et l’Ẻtat … à partir de là, je crois qu’il est légitime de se poser un certain nombre de questions…. »

Président du TGI n°2

Conclusion

22 La mobilisation des populations, sert de légitimation à une approche sécuritaire des délinquances par les pouvoirs publics. Elle en devient le fondement idéologique, pour se faire dans le même temps l’écho des contradictions qui traversent le discours officiel. La conduite de l’action publique s’enferme dans une opposition avec d’une part, une préoccupation pour les moyens et l’audit interne des organisations et de l’autre part, des éléments de doctrine qui tentent de justifier un tel redéploiement par la volonté de faire le lien entre la population et les services de la justice. La mise en œuvre des procédures alternatives aux poursuites est à ce titre significative. Elle est justifiée par la volonté des pouvoirs publics de prendre en compte les besoins réels des habitants alors qu’elle fait se généraliser, au sein des parquets, des comportements qui consistent « à faire du chiffre » et éloignent les magistrats de la fonction de « dire le droit ».

23Le nouveau management des services de la Justice transforme les repères professionnels au sein de la magistrature. L’interventionnisme croissant du ministère de la Justice pousse à une réinterprétation des identités professionnelles, en raison de la forme spécifique du lien qui s’établit entre un procureur de la République et sa hiérarchie. Le renforcement des instruments de gestion et de contrôle des ressources, tend à redéfinir le contenu et le mode d’exercice de la fonction de procureur de la République. L’activité des procureurs de la République s’inscrit dans un paradoxe avec des représentants du ministère public, qui dans leur discours, posent leur autonomie par rapport à l’Ẻtat en invoquant leur engagement dans le métier de magistrat, alors que l’observation des pratiques montrent que l’encadrement de leur activité par la Chancellerie se fait de plus en plus forte, augmentant la dimension méritocratique de leur statut. Les procureurs de la République insistent sur leur indépendance alors que leurs relations avec les services centraux ne cessent de diminuer leur autonomie. C’est l’apparition d’un décalage entre l’identité « idéalisée », encore défendue par les procureurs de la République, et la réalité des obligations posées par la Chancellerie aux magistrats du parquet qui sont vécues sur le registre de la crise par les autres membres de l’institution judiciaire. Mais les choix qui guident l’action publique, ne peuvent être isolés des principes généraux qui régissent l’organisation judiciaire. L’obligation de renseignement d’indicateurs de résultats par les procureurs de la République, s’apparente à de nouvelles formes de l’exécution d’une instruction de la chancellerie par un parquet. Or, c’est la relative subordination du ministère public au pouvoir exécutif, qui contribuait jusqu’à présent à poser la légitimité du procureur de la République. C’est donc toute la structure hiérarchique « fonctionnelle » dans laquelle se situe le ministère public qui se trouve affectée par le développement de nouvelles formes de management des services de la Justice.

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Bibliographie

Dubar C., Tripier P., (1998), Sociologie des professions, Paris, Armand Colin.

Gaudin J-P., (1999), Gouverner par contrat, l’action publique en question, Paris, Presses de sciences po.

Guide pratique pour les contrats locaux de sécurité., (1998), Paris, la documentation française.

 Le Naour G., Paulet-Puccini S., « Les contrats locaux de sécurité : des professionnels de la sécurité instrumentalisés par les élus. Les cas des départements du Var et des Bouches du Rhône », Le Naour G., Buisson-Fenet H., (dir) L’action publique face aux instruments de régulation, Toulouse, éditions Octarès (à paraître sept 2007).

Monjardet D., (2002), L’insécurité politique : police et insécurité dans l’arène électorale, Sociologie du travail, 44, p. 543-555.

Monjardet D., (1987), « Compétence et qualification comme principes d’analyse de l’action policière », Sociologie du travail, XXIX, 1/87, p. 47-58.

Mouhanna C., Ackermann W., (2001), Police judiciaire et magistrats : une affaire de confiance, Paris, la documentation française.

Schnapper D., (1999), « Les expériences vécues dans quelques métiers de l’Etat providence », Menger P-M., (dir) les professions et leurs sociologies, Paris, éditions de la maison des sciences de l’homme, p.199-216.

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Notes

1 Guide pratique pour les contrats locaux de sécurité, 1998, p.53.
2 La cour d’appel d’Aix-en-Provence compte huit tribunaux de grande instance : Aix-en-Provence, Dignes les Bains, Draguignan, Grasse, Marseille, Nice, Tarascon et Toulon. C’est la 5ème cour d’appel la plus peuplée après Paris, Versailles, Rennes et Douai.  
3 Tous les entretiens, ont été sollicité par courrier dans le cadre d’une thèse de doctorat en sociologie traitant du fonctionnement des parquets et de leur lien avec les modes de direction d’une juridiction. Le guide d’entretien utilisé, comportait des questions portant sur les modalités d’organisation du travail au sein des tribunaux de grande instance.
4 Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en œuvre des CLS.
5 Monjardet, 2002, p.545.
6 TTR.
7 Le système du traitement en temps réel des infractions pénales, est né au début des années 1980 au tribunal de grande instance de Pontoise, puis a été progressivement mis en œuvre par l’ensemble des parquets français.
8 La mesure la plus significative, est sans nul doute la médiation pénale. La médiation pénale consiste à rechercher grâce à l’intervention d’un tiers habilité, une solution librement négociée entre les parties d’une infraction.
9 Exploitation annuelle de la statistique pénale par la Chancellerie. Les cadres du parquet sont des imprimés contenant des rubriques destinées à décrire les différentes étapes du processus pénal.
10 Mouhanna, Ackermann, 2001.
11 Monjardet, 1987.
12 Expression extraite d’un entretien avec un président de TGI.
13 Op.cit. Monjardet.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphanie Paulet-Puccini, « L’évaluation dans les politiques locales de prévention et de sécurité : un nouveau management des services de la Justice », Socio-logos [En ligne], 2 | 2007, mis en ligne le 18 juin 2007, consulté le 22 septembre 2017. URL : http://socio-logos.revues.org/491

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Auteur

Stéphanie Paulet-Puccini

LAMES (UMR 6127), Université d’Aix-Marseille I, stephanie.paulet-puccini@wanadoo.fr

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