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Actualité du groupe expertise du RT 27 « Sociologie des intellectuels et de l’expertise : savoirs et pouvoirs »

Entre science, administration et politique : produire des statistiques au sein d’un ministère

Etienne Penissat

Résumé

A partir d’une enquête ethnographique dans un service de statistique de ministère, l’article tente de retracer le processus de lancement et de conception d’une enquête quantitative. Cette approche rend possible la reconstitution de l’espace dans lequel les statisticiens de ce ministère agissent et élaborent leur questionnement statistique. L’observation peut ainsi montrer comment ils anticipent, tout au long de ce processus, des demandes des politiques ou des agents des directions opérationnelles. Cette position d’expertise se présente moins souvent comme une opportunité que comme une contrainte pour ces statisticiens qui tentent, de différentes manières, d’orienter leur travail de conception d’enquête vers des problématiques autonomes c’est-à-dire liées au champ scientifique. Situées à l’interstice entre différents espaces – politique, administratif, scientifique – ces enquêtes statistiques se construisent donc simultanément entre science et politique publique.

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Texte intégral

1La thématique de l’expertise ou des sciences de gouvernement a largement été abordée ces dernières années à travers plusieurs ouvrages1 qui mettent l’accent sur ces activités d’aide à la décision politique. Comme le souligne François Buton, le problème de beaucoup de ces analyses est que le contenu même de cette activité d’expertise n’est que trop peu étudié et questionné. Le terme d’« expertise » fonctionne en effet comme un terme écran utilisé pour qualifier des pratiques dont les logiques sont différentes. Réaliser une étude, dans le cadre d’un cabinet de consultants, pour un ministère relève-t-il des mêmes logiques d’actions que lorsqu’un chargé d’études ou un statisticien de ce même ministère lance une enquête ? Selon Corinne Delmas, l’expertise peut être définie comme « une science de l’agir » ou encore comme une série d’activités relevant de « sciences pratiques orientées vers l’action 2». De même, Steve Jacob et Jean-Louis Génard insistent dans leur ouvrage sur l’intentionnalité de l’expert défini comme celui qui « n’hésite pas à proposer l’opérationnalisation de ses compétences et à offrir ses services au politique 3». A première vue, le chargé d’études d’un service ou d’une direction de ministère pourrait apparaître comme le modèle parfait de ce type de définition : au cœur de l’État, il est en charge d’éclairer les décideurs dans leur conception des politiques publiques. Pour autant, l’approche ethnographique nous montre que le sens de la relation – de "l’expert" vers le politique – est bien moins évident qu’il n’y paraît. Dans le travail d’un chargé d’étude de ministère, la référence au politique peut fonctionner autant, voire plus, comme une contrainte que comme une opportunité.

2Notre objectif ici est de renverser le regard en observant ce que le politique ou l’administratif peut faire à une production scientifique, autrement dit envisager les contraintes politiques qui pèsent ou non sur la production de connaissances au sein d’un ministère. Pour ce faire nous nous intéresserons aux pratiques des agents, qui au sein d’un ministère, ont pour tâche de produire ces savoirs.

3L’ambition est de rendre compte d’une expérience de terrain relative au processus de lancement d’une enquête statistique au sein d’un ministère que l’on nommera "Y". Embauché en tant que chargé d’études vacataire au sein de la Direction de Statistique (DS)4 de ce ministère, j’ai pu réaliser une observation participante. Cette enquête que l’on nommera "enquête X" repose sur l’interrogation d’établissements du secteur concurrentiel. Il s’agit ici de reconstruire l’espace, aussi bien matériel qu’intellectuel, dans lequel les chargés d’études ont conçu l’enquête. Son élaboration a commencé en 2004 tandis que son  administration aux entreprises n’a eu lieu qu’en 2007. L’observation fine du processus de lancement de l’enquête permet de distinguer trois moments différents : celui du lancement institutionnel de l’enquête, celui du choix du type d’enquête et enfin celui de l’élaboration du questionnaire. Ces trois moments correspondent à trois types de contraintes : justification de l’enquête, insertion dans le dispositif de statistique publique, prise en compte des demandes des agents des directions opérationnelles du ministère concerné. Ce sont les logiques sous-jacentes à ces trois moments que nous allons présenter et analyser. Il s’agit de questionner la notion d’« expertise », en montrant, à partir d’un cas concret qu’il s’agit ici plutôt d’une construction simultanée de la science et de l’action publique.

Les conditions de création d’une enquête de la statistique publique : choix politiques, choix scientifiques, un processus hybride

4La conception de cette enquête fait partie d’une entreprise de reconfiguration des enquêtes du ministère "Y". On appellera ce dispositif d’enquête : "Matrice". Le dispositif "Matrice" regroupe plusieurs enquêtes administrées à des entreprises. Il comporte notamment des enquêtes régulières (infra-annuelles) qui servent à la conduite de plusieurs politiques publiques et au suivi de la conjoncture économique et sociale. C’est donc une série d’enquêtes importante de ce ministère qui impose un dispositif de production contraignant et  lourd, dont s’occupe une vingtaine d’agents. L’opération de reconfiguration a été lancée en 2004. C’est dans ce cadre qu’il a été décidé qu’une des enquêtes du dispositif "Matrice", se concentreraient sur la problématique "X". Sa conception et son exploitation sont assumées par trois chargés d’études : Natacha, Michel et Véronique.

5Pour étudier la genèse du projet d’une nouvelle enquête au sein de ce dispositif, on peut partir de sa description lors du passage devant le Conseil National de l’Information Statistique (CNIS). En effet, afin d’obtenir un "avis d’opportunité"5, les services statistiques doivent présenter une fiche descriptive de leur enquête. Doivent être mentionnés : le service producteur, l’intitulé de l’enquête, les objectifs généraux, l’origine de la demande et les utilisateurs potentiels, les principaux thèmes abordés, la place de l’enquête dans le dispositif statistique existant sur le même sujet et l’apport cognitif par rapport à d’autres sources, la base de sondage, l’unité enquêtée et le champ d’enquête, la période de collecte, l’impact sur l’unité enquêtée et notamment le temps de réponse estimé, le comité de concertation, les extensions régionales prévues et la diffusion des résultats.

6Dans ces fiches relativement technocratiques, une bonne partie des points de présentation porte sur l’inscription de l’enquête dans les normes de la statistique publique. La plupart des rubriques renvoie en effet à des questions techniques et organisationnelles liées aux exigences de la statistique publique. Elles doivent notamment permettre d’évaluer s’il y a ou non redondance avec d’autres enquêtes ainsi que la charge qu’elles présentent pour les entreprises. En effet, s’il est rare qu’une enquête d’un service de statistique ministériel (SSM) soit « refoulée », les représentants du MEDEF contestent souvent la lourdeur des enquêtes.

7La partie « objectifs généraux » sert quant à elle à justifier l’objet d’étude et l’intérêt de l’enquête. Il est donc intéressant d’observer comment les chargés d’études explicitent et justifient la création d’une enquête lors de ce processus de labellisation par le CNIS.

8Dans le cas de l’enquête "X", la justification est liée exclusivement aux différentes lois prises depuis la fin des années 90. Il s’agit de mesurer « les changements induits par ces réformes » sur le sujet "X".

9Avant même de mettre en avant un thème d’étude ou une problématique, les chargés d’études inscrivent ainsi leur enquête dans la temporalité politique en se référant à toutes les lois prises sur le sujet. Il est difficile de mesurer la fréquence et l’aspect systématique de ce type de références. Cependant, sur les quatre autres enquêtes qui ont été soumises à la Formation du CNIS ce jour là, deux autres enquêtes faisaient référence, elles aussi, à des dispositifs de loi et deux à des directives ou orientations européennes.

10La référence aux politiques publiques se prolonge dans la rubrique « origine de la demande » :

 « Fiche descriptive d’enquête pour examen d’opportunité : enquête "X" :

4) Origine de la demande et utilisateurs potentiels.

La demande d’informations sur X émane tout d’abord des pouvoirs publics (cabinets ministériels, missions parlementaires d’information ou d’évaluation) soucieux de disposer d’instruments d’évaluation des nombreuses mesures (…) qui ont été prises ou développées au cours des dernières années (…). Les partenaires sociaux sont également demandeurs de telles informations (…) ». 

11L’origine et les utilisateurs énumérés relèvent d’abord du champ politico-administratif. Ainsi, le monde de la recherche par exemple n’est pas mentionné. Il s’agit ici d’une stratégie d’exposition et de présentation. Le passage en Formation n’a pas tant pour but de mesurer l’intérêt scientifique ou cognitif de l’enquête que d’attester que « l'enquête correspond à un besoin d'intérêt public et qu'elle ne fait pas double emploi avec d'autres sources statistiques 6».  Autrement dit, les membres de la Formation évaluent sa pertinence non pas à l’aune des problématiques scientifiques qu’elle implique mais à sa capacité à assurer le suivi des politiques publiques ainsi qu’à son insertion et sa conformité au dispositif statistique. Les références – les lois sur le thème et les enquêtes de statistique publique existantes – insèrent clairement le projet au sein de l’espace étatique plutôt qu’au sein du champ scientifique.

12Cette présentation « bureaucratique » peut être confrontée avec les discussions et entretiens que nous avons menés avec les chargés d’études responsables de l’enquête. Il faut d’abord souligner  que le choix de lancer cette enquête était lié à une volonté des chargés d’études de la DS. Autrement dit, il n’y a pas eu de demande explicite ni du cabinet du ministre, ni d’une Direction Opérationnelle (DO) de ce ministère pour qu’une enquête de ce type soit réalisée. Et pourtant, les justifications avancées dans la fiche descriptive nous sont en partie confirmées par les chargés d’études. Tout d’abord, la volonté d’insertion dans le dispositif d’enquête de la statistique publique est prégnante. Lorsque je les interroge sur l’origine de l’enquête, ils présentent volontiers une « archéologie » des enquêtes qui ont traité cette question. De même, les articulations et les complémentarités avec les enquêtes INSEE sont largement évoquées pour expliquer la répartition des tâches entre ces deux institutions. Ainsi l’univers des enquêtes publiques pèse largement sur la conception de l’enquête.

13Le second type de références utilisé par les agents est quant à lui lié à l’activité législative du gouvernement comme on l’a vu dans la fiche.

Natacha7, chargée d’études, économiste de formation, nous explique ainsi : « Les grosses différences avec l’enquête "Z" de l’année 1994, c’est qu’il y a beaucoup de nouveaux dispositifs (…) ».

14Surtout, les agents mettent en avant l’anticipation sur des demandes du cabinet du ministre et, à un degré moindre, de la DO.

Natacha affirme en entretien : « On n’a pas eu de demande politique pour faire cette enquête. Mais on aura des questions on le sait (…). On nous demandera de faire un bilan de la loi. (…) On anticipe. D’ailleurs dans les grosses lois (…),  il est écrit que le ministère doit faire un bilan. (…) La [DO], ce qui les intéresse, c’est vraiment d’avoir des chiffres sur les nouveaux dispositifs. (…) Cela fait partie de notre boulot quand même d’anticiper les demandes du politique ».

15Les logiques d’évaluation de politiques publiques au sein des administrations ministérielles pèsent donc largement, même de façon indirecte c’est-à-dire sans demande effective, sur la conception et le contenu des enquêtes.

16Toutefois, un second type d’arguments est mis en avant, par mes enquêtés, pour justifier l’enquête et son contenu. Ici, les chargés d’études prennent appui et exemple sur des enquêtes qualitatives effectuées par des chercheurs extérieurs au ministère sur le sujet "X". Dès lors, toute une partie de l’enquête est présentée comme une réponse à des questions et des problématiques propres aux chargés d’études, dans une logique scientifique.

17Ainsi Natacha m’explique qu’ils ont une problématique qui ne correspond pas seulement à la mesure des nouveaux dispositifs de loi mais bien à des questions de pratiques organisationnelles des établissements. Les chargés d’études font alors référence à toute une série de travaux scientifiques effectués par des chercheurs en sociologie notamment.

18La réflexion de mes enquêtés s’insère dans un cadre de pensée sociologique, et plus précisément, une approche en termes de pratiques sociales, distincte d’une approche purement quantitative puisqu’il ne s’agit pas seulement de savoir combien de salariés ou d’entreprises sont soumis ou utilisent tel dispositif de loi. Elle se distingue aussi d’une approche en termes de suivi des dispositifs de politiques publiques puisque l’objectif est aussi d’appréhender des pratiques sociales. La référence aux dispositifs législatifs renvoie alors moins à une nécessaire mesure de ces dispositifs qu’à une étude sur leurs usages, leurs détournements et leurs réappropriations par les entreprises. C’est ce que montrent les références des acteurs à des travaux du champ scientifique.

19Les dispositions des agents à positionner leur travail au sein de problématiques scientifiques s’expliquent notamment par le type de formations qu’ils ont suivi avant d’être recrutés. Ainsi, Véronique est sociologue de formation. Elle avait commencé une thèse en sociologie qu’elle n’a pas achevée. De même, l’un des chargés d’études, économiste de formation et détaché du ministère de l’Éducation, est un ancien chercheur d’un établissement public de recherche. Enfin, l’autre chargée d’études, est docteure en économie et attachée d’administration centrale. La formation de ces chargés d’études les prédispose donc à connaître et à se familiariser avec des travaux scientifiques, d’autant plus aisément qu’ils ont eu eux-mêmes à en produire. De plus, ils sont régulièrement amenés à commander des études, à les évaluer et à organiser des séminaires et des colloques. Bref le dialogue avec le monde scientifique est permanent ce qui favorise, dans leur propre travail, les références à des questions et des problématiques scientifiques.

20Cette double inclinaison – vers l’administration et vers le scientifique – prend sens, aussi, à travers leur positionnement institutionnel. Le va-et-vient entre problématique scientifique et contrainte politique s’explique en grande partie par le positionnement administratif de la DS. Le décret portant création de cette direction postule en lui-même ce positionnement. Les missions sont parlantes : réalisation et diffusion d’études, promotion de travaux d’évaluations, production d’informations statistiques, animation de travaux de recherche…

21Les termes utilisés pour décrire la mission officielle de la DS la placent ainsi entre la demande opérationnelle du ministère et celle de productrice de connaissances. L’existence même de cette direction est justifiée par sa présence au sein du ministère et donc par les services qu’elle est en mesure de rendre au ministre. En même temps, sa mission est d’emblée tournée vers le monde de la recherche, ce qui présuppose une capacité à s’autosaisir et à concevoir des recherches, certes liées au domaine de compétence du ministère, mais dont elle maîtrise le questionnement. Cette maîtrise du processus de problématisation des études est notamment permise par son rôle de « conception de l'appareil statistique, de la collecte de l'exploitation et de la diffusion des données statistiques ». La conception de l’enquête, et plus tard celle questionnaire, sont donc une forme hybride de réponses anticipées à des demandes politiques et en même temps d’interrogations  plus autonomes, c’est-à-dire scientifiques, de la part des chargés d’études.

22Leur conception renvoie aussi à des processus d’insertion dans une histoire technique et cognitive propre à la statistique publique, qui ne sont pas sans impacts sur les possibles et sur la nature des données collectées.

La nature de l’enquête : les contraintes propres à la statistique publique

23Si la justification d’une enquête est en partie contrainte par le politique, le choix de la nature de l’enquête se situe au niveau des administrations de la statistique publique, notamment entre l’INSEE et les Services de Statistique Ministériels (SSM). Il s’agit d’abord de voir comment l’enquête "X" s’insère dans le champ de la statistique publique pour comprendre ensuite les contraintes qui amènent à choisir un type de protocole d’enquête plutôt qu’un autre.

a) Les poupées russes de la statistique publique : l’insertion institutionnelle de l’enquête

24L’enquête étudiée s’inscrit institutionnellement dans plusieurs espaces. Au niveau le plus général, elle s’inscrit dans le cadre de ce que l’on appelle la statistique publique. Autrement dit, c’est une enquête menée selon les règles – sondage aléatoire – et les lois – secret, confidentialité -  qui, depuis la Libération, organisent les programmes statistiques menés par l’Etat. La DS, en tant que Service de Statistique Ministériel (SSM), s’inscrit dans ce dispositif institutionnel. Le pôle central et garant de ce système est l’INSEE. Ainsi les directeurs de SSM sont souvent des administrateurs INSEE. De même, l’INSEE fournit à ces SSM des agents qui assurent en grande partie la production et l’exploitation des enquêtes statistiques. Enfin, comme on l’a vu, lorsque qu’une enquête est conçue par un SSM, elle doit passer devant le Conseil National de l’Information Statistique (CNIS).

25Le second niveau d’insertion se situe au niveau du ministère "Y". Ce ministère est articulé autour d’une direction de gestion du personnel et des moyens, de plusieurs directions opérationnelles et de la DS. Celle-ci assure un rôle de production de connaissances et d’évaluation des politiques mises en place par les directions opérationnelles. Son statut de SSM et son insertion dans le champ de la statistique publique lui garantissent une forme d’indépendance vis-à-vis de ces directions. Cependant, elle est fréquemment consultée par les directions et par le cabinet du ministre pour répondre à des questions chiffrées sur les mesures de politiques publiques qu’ils ont mis en place. Pour être en mesure de répondre à ces questions, la DS doit s’armer statistiquement et suivre l’actualité des dispositifs mis en place et leurs évolutions.

26Si les chargés d’études ne sont pas des agents de l’INSEE, ils ont cependant une expérience importante des enquêtes statistiques – Michel en a conçu plusieurs  et Natacha a une formation en économétrie – qui les amène à maîtriser les problématiques liées à l’échantillonnage, aux questionnaires et à l’exploitation statistique des enquêtes. Il est d’ailleurs intéressant de constater que cette connaissance à la fois d’une technique et d’un objet leur confère une reconnaissance auprès de l’INSEE – Natacha a participé à plusieurs formations d’enquêteurs – et une certaine autonomie.

27Comme on va le voir maintenant, cette situation a eu un impact considérable sur les supports possibles et envisagés pour cette enquête.

b) L’institutionnalisation d’une configuration des rapports État/ entreprises : le passage contraint par le dispositif d’enquête "Matrice"

28Tout en définissant l’objet et les contours de leur enquête, les chargés d’études doivent évidemment envisager le dispositif de réalisation de l’enquête. En général, deux possibilités s’imposent à eux : s’insérer dans un dispositif existant ou en créer un. Le second implique de fait, un coût financier et humain (formations, suivi…) plus important. Il implique aussi de tout organiser depuis la base de sondage jusqu’à la formation des enquêteurs. Ce sont donc des outils lourds qui demandent au moins une ou deux personnes à temps plein et une réalisation sur une durée minimum de deux ans.

29S’insérer dans un dispositif existant signifie quant à lui intégrer l’enquête dans son champ. Autrement dit, utiliser l’ensemble de cette architecture pour réaliser l’enquête. Concrètement, dans le cas étudié, cela veut dire accepter :

  • - le champ de l’enquête "Matrice" ;

  • - l’entreprise et non pas le salarié ou le ménage comme unité pertinente d’enquête ;

  • - le mode d’échantillonnage ;

  • - les contraintes en terme de charges pour les entreprises, notamment la limitation de la taille du questionnaire à maximum 6 pages ;

  • - l’obligation de réponse pour les enquêtés ;

  • - le mode d’interrogation des unités enquêtées, c’est-à-dire une interrogation auprès des établissements par voie postale.

30L’objectif des chargés d’études étant de travailler sur un questionnement en termes d’outils ou de dispositifs juridiques utilisés par les entreprises, on comprend que l’unité enquêtée, le chef d’entreprise8, représentait un atout pour les chargés d’études. De même, la taille importante de l’échantillon et surtout l’obligation de réponse pour les entreprises engendraient une garantie de qualité pour l’enquête que ne pouvaient apporter une enquête d’opinion9 ou même une enquête publique non obligatoire comme les autres enquêtes de la DS. Ces dernières reposent en effet sur des échantillons de moindre taille et, du fait de l’absence de caractère obligatoire ont des taux de réponses moins élevés.

31Restaient les contraintes sur la taille du questionnaire et sur l’unité enquêtée. La problématique de l’enquête et son importance étant restreinte, la première contrainte était acceptable quand bien même elle empêchait, par la limitation du nombre de questions, une approche plus fine des pratiques sociales étudiées. Pour la seconde, il s’agit d’un problème technique mais qui a cependant un impact scientifique majeur.

32En effet, pour les chargés d’études, le niveau d’interrogation "établissement"10 est le plus pertinent pour le sujet "X". En apparence, l’enquête "Matrice" peut être idéale, puisque le niveau interrogé est théoriquement le niveau "établissement". Cependant beaucoup d’entreprises y répondent de manière regroupée pour l’ensemble de leurs établissements et non pas pour chaque établissement. Les informations sont concentrées pour ces entreprises sur un seul questionnaire. Ceci implique de ventiler les statistiques d’effectifs de salariés par entreprises et ainsi de considérer les salariés potentiellement concernées par tel ou tel dispositif. Il n’est plus envisageable d’opérer cette ventilation par établissement et donc de connaître précisément le nombre de salariés concernés directement par le dispositif. De façon schématique, il n’est donc plus possible de faire la différence entre des unités de productions, par exemple entre l’usine d’une entreprise automobile et son site de vente, qui peuvent avoir des pratiques différentes et qui pour certains peuvent utiliser un dispositif et pour d’autres ne pas le faire. Dans ce cas, les chargés d’études risquent d’imputer l’usage d’un dispositif à la totalité des effectifs d’une entreprise, alors qu’en réalité il n’en toucherait qu’une partie, celle des établissements l’utilisant. Ceci interdit de descendre à un niveau fin, indispensable, pour comprendre l’appropriation de certains dispositifs au plus près de l’organisation du travail.

33Ce problème a donné lieu à beaucoup de discussions au sein de la DS. Il a été envisagé de modifier le protocole de l’enquête "Matrice". Cependant c’était impossible pour plusieurs raisons. La raison principale était que le dispositif "Matrice" servait notamment pour des études de conjoncture et intervenait directement dans la conduite de politiques publiques. Or les agents de la DS craignent qu’en perturbant le dispositif à un bout de la chaîne, cela n’entraîne des perturbations sur l’outil principal. Ceci nuirait alors à la fiabilité d’un outil pourtant crucial pour l’activité du ministère.

34L’hypothèse de lancer une enquête indépendante a été évoquée mais n’a pas fait long feu du fait du coût humain, matériel et financier impliqué.

Etienne : « Et faire une enquête qui ne soit pas dans "Matrice" ? »

Natacha : « On s’est posé la question… Mais c’est par simplicité. Tu as vu une enquête comme "Minotor", il y a une lourdeur incroyable(…). Mais on a des doutes…

"Matrice" c’est chez nous, cela tourne (…) Et puis cela aurait été possible de lancer une enquête mais on aurait eu un échantillon moins important. (…) C’est surtout une question de coût aussi, ce n’était pas planifié ».

35Le dispositif d’enquête est donc non seulement contraint par des anticipations sur des demandes politiques, mais aussi par son insertion dans un espace d’administration des enquêtes publiques. Cette expression est entendue ici comme l’ensemble des techniques et processus qui permettent d’administrer ces enquêtes publiques. Or, comme on le voit, ces dispositifs sont héritiers de formes de rapports et d’ententes entre l’administration étatique et les entreprises11. De plus, les enquêtes sont hiérarchisées selon des objectifs de politiques publiques : l’enquête "Matrice" en tant qu’outil de conjoncture économique et sociale est ici clairement prioritaire sur des enquêtes ad-hoc. Les chargés d’études doivent donc s’insérer dans ces configurations et inclurent dans leur protocole des moyens de contrôler scientifiquement ces biais.

Élaborer un questionnaire d’enquête ou comment contourner les demandes des directions opérationnelles

36Comme le requiert le passage au CNIS, pour élaborer le questionnaire, les chargés d’études ont organisé la réunion d’un comité technique. Ce passage obligé est en général destiné aux partenaires sociaux. Cependant, ceux-ci ayant peu de permanents formés à la statistique, font en général assez peu le déplacement pour assister à ces comités sauf lorsqu’il y a un enjeu spécifique. De même, il est de bon ton d’inviter les directions de ministère censées être concernées par le sujet de l’enquête et donc potentiellement utilisatrices des données. L’observation de cette réunion montre comment différentes logiques et intérêts se manifestent et comment les chargés d’études font face à ces logiques qui peuvent être contradictoires avec leurs objectifs et surtout leur savoir-faire.

37Les problèmes rencontrés relèvent principalement d’un conflit entre les savoir-faire des chargés d’études et les demandes des directions opérationnelles. En effet, l’acceptation historique par les entreprises de ce type d’enquête ne s’est fait qu’avec un effort de découplage entre production de connaissances et fonction de contrôle d’un ministère. Ainsi, un accord entre les entreprises et les services de statistiques est stabilisé : une enquête ne peut jamais servir de moyen de contrôle des pratiques d’une entreprise. Ceci est d’ailleurs garanti juridiquement par le « secret » et la « confidentialité » qui encadrent les enquêtes et matérialisé par l’anonymat. Par ailleurs, le statisticien sait que toute question pouvant être interprétée comme une question contrôlant la bonne application du droit ne donnera pas lieu à autre chose qu’une mise en conformité avec la loi des réponses du chef d’entreprise. Dans ce cas, les réponses auront peu d’intérêt pour lui.

38Si le statisticien intègre ce principe dans sa démarche, c’est bien moins évident pour les personnels des directions opérationnelles et pour les syndicalistes qui veulent vérifier si les entreprises appliquent correctement le droit ou respectent certains dispositifs. En effet, la logique des agents de la DO est en permanence de constater les effets de leur activité – ce qui n’est pas le cas des chargés d’études – et le respect des lois et des dispositifs qu’ils sont censés conduire et faire appliquer.

39Le vocabulaire mobilisé par ces agents est alors révélateur de cet état d’esprit puisqu’il fait référence sans cesse à la logique juridique et à la possibilité de « vérifier » sa bonne application. Plusieurs demandes de questions par les agents de la DO reposent ainsi sur cette logique de contrôle : « il faut une question pour vérifier si… ».

40Cet extrait reformulé rend compte des questions auxquelles les statisticiens doivent faire face et les différences de logiques entre les agents de la DO d’un côté et de la DS de l’autre.

Représentant de la DO: On voudrait des questions sur [un dispositif juridique]. C’est une question importante. Est-ce que les entreprises dépassent [le cadre légal du dispositif] (…).

Natacha : (…)  Sur [le dispositif], on pourrait tester la question ?

Véronique (d’un ton humoristique, faisant mine de s’adresser à un patron) : « Avez-vous dépassé [le dispositif] légal ? [En  insistant fortement sur le terme légal]» (Rires des chargés d’études). « Ils ne le diront pas. »

41Les chargés d’études tentent donc d’écarter des questionnements sur le mode du contrôle ou de la vérification de la bonne application des lois : en expliquant la différence entre une enquête et un contrôle, en reformulant une question, en supprimant une question ou encore en renvoyant de manière floue à d’autres enquêtes. Pour ce dernier point, on a ainsi observé que tout au long de la réunion, face aux demandes qui s’accumulaient de la part de la DO, les chargés d’études renvoyaient sur d’autres enquêtes censées informer sur ces questions. Ce procédé est d’autant plus efficace que les fonctionnaires de la DO ou encore les syndicalistes connaissent mal le dispositif des enquêtes statistiques et ne peuvent s’opposer, ou même répondre, à ce type d’arguments, fonctionnant un peu comme un argument d’autorité. Très souvent la logique du statisticien s’impose : ici une partie des questions demandées par la DO n’ont pas été retenues dans le questionnaire final. D’autres ont été reformulées.

42Ajoutons par ailleurs que dans cet exercice de contournement ou de mise à distance des demandes émanant des directions opérationnelles, les chargés d’étude bénéficient d’une temporalité propre à la statistique publique, distincte de celle des directions et du cabinet. Ici le processus de lancement de l’enquête a commencé en 2004 et s’est achevé dans le courant 2007. Entre temps outre la réunion du comité technique de pilotage, des réunions ont eu lieu au CNIS pour faire valider l’enquête, des tests de l’enquête ont été entrepris avec une boîte de sondage, des discussions répétées ont eu lieu entre les chargés d’études de la DS pour améliorer le questionnaire et le protocole d’enquête. Dans ce processus les agents de la DO ne sont que très peu intervenus. Par la maîtrise du calendrier, les chargés d’études détiennent des marges d’autonomie supplémentaires pour ajuster l’enquête à leurs questionnements et aux contraintes scientifiques – l’échantillonnage par exemple – qui pèsent sur elle.

43Le travail du statisticien, tout en ménageant ses interlocuteurs – par des arguments techniques, par de l’humour ou par des reformulations d’un questionnement –  doit écarter ce qui s’apparenterait à du contrôle pour les entreprises. Pour que l’enquête soit considérée comme une enquête scientifique et non comme un outil de gestion, les chargés d’études doivent ainsi prendre leur distance avec les demandes et les questions que se posent les « opérationnels » au sein du ministère ou encore les partenaires sociaux. Cette pratique rejoint la tension inévitable évoquée par Alain Desrosières « entre d’une part, l’affirmation de la spécificité et donc de la nécessaire autonomie du travail des statisticiens dans l’intérêt même du crédit de leurs messages, et, d’autre part, leur non moins nécessaire insertion dans les circuits d’organisation et de décision des politiques publiques, afin d’être présents dans les procédures de mise en place des systèmes d’information et plus généralement afin de concevoir leur programme de travail en relation étroite avec les orientations de ces politiques publiques »12.

44De façon générale cette double contrainte met bien souvent les chargés d’études en porte à faux ou en tension avec les catégories juridiques - donc normatives - produites par le ministère. En effet, le statisticien, pour interroger l’enquêté, doit pouvoir s’appuyer sur une notion ou une référence. Un point d’appui, en général assez pratique, est de partir d’un concept juridique. Les concepts juridiques sont censés ou peuvent être potentiellement connus de tous. Dans le même temps, les statisticiens savent que le droit n’est pas toujours connu. Ainsi, à la demande de la DO et malgré une anticipation des chargés d’études de la DS sur la non-connaissance de cette mesure, une question a été acceptée sur un dispositif juridique émanant d’une loi récente. Lors des entretiens tests avec les entreprises, que nous avons pu observer, il s’est avéré que les entreprises ne connaissaient pas le dispositif. Par contre, le test a fonctionné comme un cours de droit, puisque toutes ont demandé son contenu.

45Là où le juriste de la DO réfléchit et pose des questions à partir d’une logique de contrôle, le statisticien est plus méfiant et fait des allers-retours entre droit et sens commun. Comme le montre Sylvie Tissot en ce qui concerne la production d’indicateurs sur les « quartiers sensibles »13, l’enjeu pour les statisticiens est aussi de conserver un espace d’autonomie en refusant l’imposition de catégories et de problématiques purement administratives afin de ne pas subordonner la production de connaissances sur une thématique à celle de la politique publique qui y correspond. Ceci afin aussi de conserver un choix, donc une légitimité, dans la détermination des indicateurs.

46On notera cependant, que certaines questions, pourtant perçues comme inadéquates par les statisticiens peuvent être tout de même retenues. Ceci s’explique par le jeu institutionnel. En effet, la DS reste une sorte de prestataire de services (ou de chiffres) pour d’autres directions. Il est donc difficile d’écarter en permanence leurs demandes car celles-ci sont amenées à en faire régulièrement.

47Par ailleurs, les statisticiens peuvent aussi sciemment intégrer une question sachant pourtant qu’elle a peu de chance de fonctionner, justement pour prouver aux autres directions non seulement qu’elle ne fonctionne pas mais que, derrière, c’est la mesure qui n’est pas opérationnelle.

48L’étude du processus de lancement d’une enquête au sein d’un ministère permet ainsi de revenir finement sur les interactions que les chargés d’études nouent avec les agents des directions opérationnelles et les agents de la statistique publique mais aussi, de façon indirecte, avec le politique en anticipant les demandes du cabinet du ministre. On constate ainsi que cette activité de production de connaissances est contrainte par des demandes politiques – directes ou indirectes – en ce qui concerne la conception et l’évaluation des politiques publiques. Et ce, aux différents stades du lancement de l’enquête : au moment de sa validation par la CNIS, lors du choix de la méthodologie de l’enquête et enfin lors de l’élaboration du questionnaire. Pour autant, les marges d’autonomie des chargés d’études sont réelles. Tout d’abord, dans le choix même de lancer l’enquête puisque dans le cas présent, ce n’est pas une demande directe du politique. Ensuite, en mélangeant des questions répondant à des problématiques de politiques publiques avec des questionnements plus autonomes et scientifiques. Enfin, par leur savoir-faire technique et méthodologique, les chargés d’études sont en mesure de mettre à distance et de contourner les demandes des agents des directions opérationnelles. L’approche ethnographique, en partant du point de vue des chargés d’études, expose leur volonté de « tirer » l’enquête vers le pôle scientifique. Elle démontre surtout que ces enquêtes se construisent simultanément entre science et politique publique.

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Notes

1 Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (ss. Dir.) , Gouverner par les instruments, Sciences-Po, 2004 ou encore Steve Jacob et Jean-Louis Genard, Expertise et action publique, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2004. Pour une recension plus exhaustive de ces publications voir François Buton, « De l’expertise scientifique à l’intelligence épidémiologique : l’activité de veille sanitaire », Genèses, n°65, décembre 2006, p. 71-91.
2 Corinne Delmas, « L’expertise, l’État et le pluralisme. L’externalisation de l’expertise économique et l’action publique », in Steve Jacob et Jean-Louis Genard, Expertise et action publique, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2004, p. 29.
3 Ibid., Steve Jacob et Jean-Louis Génard, « Les métamorphoses de l’expertise », p. 146.
4 Les noms des agents, des institutions ainsi que des enquêtes ont été anonymisés.
5 Pour qu’une enquête statistique obtienne le label de qualité « statistique publique » - condition nécessaire pour que la réponse à l’enquête devienne obligatoire - elle doit, en premier lieu, obtenir un « avis d’opportunité » auprès d’une Formation du Conseil national de l’information statistique. Ces formations sont composées essentiellement de représentants des services de statistiques publiques, dont l’INSEE, et de représentants des syndicats patronaux et salariés. Ils discutent des thèmes des enquêtes statistiques  relatives à ces domaines et décident d’accorder ou non l’« avis d’opportunité ».
6 Présentation de l’avis d’opportunité sur le site Internet du CNIS.
7 Entretien réalisé le 1er août 2006.
8 Cela peut aussi être un membre de la direction de l’entreprise, comme par exemple un DRH, un directeur administratif ou encore un correspondant "enquête".
9 Cette solution est toujours écartée par les chargés d’études car ils ne la considèrent pas comme "scientifique".
10 La notion d’ "établissement" est proche de celle de "site industriel" ou "commercial".
11 Luc Ngwe montre aussi comment le recensement de la population est inséré et pris dans des relations d’autorités entre collectivités locales/ INSEE/ agents enquêteurs et enquêtés, cf. « Le recensement de 1999 en France : retour sur une expérience pratique de mobilisation étatique », Sociétés Contemporaines, n° 62, p. 95-113.
12 Michel Blanc et Alain Desrosières, « Entre décentralisation et coordination : une analyse des spécificités des SSM », Courrier des Statistiques, n°104, décembre 2002, p. 9-25.
13 Sylvie Tissot, « Identifier ou décrire les quartiers sensibles ? Le recours aux indicateurs statistiques dans la politique de la ville », Genèses, vol. 54, mars 2004, p. 90-111.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Etienne Penissat, « Entre science, administration et politique : produire des statistiques au sein d’un ministère », Socio-logos [En ligne], 2 | 2007, mis en ligne le 14 novembre 2007, consulté le 29 juin 2016. URL : http://socio-logos.revues.org/853

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Auteur

Etienne Penissat

Centre Maurice Halbwachs, Equipe Enquêtes, Terrains, Théories (CMH-ETT), Etienne.Penissat@ens.fr

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Droits d’auteur

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